如何健全和发展新型科技举国体制？

　　摘 要 党的十九届五中全会审议通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要＂制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能＂。这表明，发挥新型举国体制优势，大力提升科技创新能力成为我国全面建设社会主义现代化国家必须要坚持的重大科技战略方针。
　　东北大学公共政策研究院院长、教授杜宝贵认为，新型科技举国体制改变了以往政府主导的科技资源配置方式，更加注重在发挥市场资源配置决定性作用的同时更好地发挥政府作用，是新时代我国科技治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。构建和完善新型科技举国体制是一项复杂的系统工程，需要正确处理新型科技举国体制中的六组关系。中国科学院科技战略咨询研究院研究员樊春良认为，在新的国内外发展形势下，健全和发展新型科技举国体制有着客观的现实需要。相比传统的科技举国体制，新型举国体制在领域、目标、合作形式、各主体参与方式以及政府的作用等方面都有新的特点，需要建立新的合作形式和治理机制。
　　一、国家发展科学技术模式的历史演变
　　1、国家主导的任务集中模式
　　20世纪30年代，科学技术进入集体化和组织化发展阶段，以苏联为典型代表。苏联在1930年代提出了计划科学的思想，加大军事科研和军工生产的管理力度；改革科学院、提高科学院地位；加强科学院与军事科研的联系；研制火箭和启动原子能计划。第二次世界大战时期，苏联建立了＂动员式＂科研管理和运行模式，把国家的科技力量统一组织协调起来，形成＂管理-科研-生产＂有机联合体的模式，成为苏联数十年国家发展和国际竞争的有力支撑。
　　美国于1942年—1945年实施曼哈顿计划，把数千科学家、工程师和技术研究人员带到一起，秘密从事原子弹的设计和生产。曼哈顿计划是20世纪科学发展的转折点，自此科学被视为国家发展的关键因素，国家组织大科学发展的方式应运而生。
　　二战中占主导地位的以特定任务组织科学技术研发（R&D，research and development）的方式，在战后长期指导和影响着许多国家的科学技术发展方式。西方许多国家在国家基础科学与工程以及一些重要领域建立了科学领导和支持机构，开始大规模地支持科学技术的发展，不仅建立大型实验室和研究机构，而且在军事领域和空间领域设立投资巨大的科研项目。
　　冷战期间，美苏以各自的方式组织科学技术，为维护国家安全和争夺战略制高点展开激烈竞争。
　　2、政府与私营部门研发关键技术的合作模式
　　20世纪70年代末开始，世界进入经济竞争时期，出现了新的产业技术研发模式。日本成功地组织国家R&D事业，政府在促进互相竞争的公司之间开展研究合作方面起到了建设性作用，创造了一种政府主导、企业合作的科学技术发展模式。这种模式有两个特点：一是设立新的合作组织，共同开展基础研究和研发基础技术与共性技术；二是共同投资、利益共享，政府和企业各分担一部分费用，企业有平等使用研究结果的权利，各公司可以利用这些基础研究知识和共性技术进一步从事应用研究和商业化开发。
　　这一模式实现了政府支持与市场机制的有机结合：政府与企业联合投资研究基础技术和通用技术，各企业按照市场导向使用这些技术进一步用于开发产品，增强各个企业的创新能力和竞争力。正是受日本模式的激励，弗里曼提出国家创新系统概念——公、私领域里各个机构形成网络，其活动和相互作用是激发、引入、修改和扩散新技术。
　　3、政府与私营部门合作建设重大工程项目模式
　　20世纪90年代初，随着冷战的结束，像曼哈顿和阿波罗登月这样由国家投资、自上而下组织、以特定任务为导向的计划不再占主导地位，公私双方合作投资成为国家组织科学技术研究的一种新模式，典型的代表是美国国家信息基础设施计划（NII，即信息高速公路计划）：政府倡议，负责制定规则、协调、建立制度、促进竞争、保护知识产权，并部分投资，私人企业是主要投资者和参与者。此后，公私合作（PPP）模式成为世界各主要国家在战略科技领域研发关键技术的一种模式。
　　4、政府部门合作发展新兴技术的协同模式
　　从20世纪90年代开始，随着生命科学技术、纳米技术、人工智能和量子科技等一大批新兴技术的兴起，科学技术发展的分布协同模式兴起，即围绕某个目标，由众多科学家有组织、有分工、有协作、相对分散地开展研究，如人体基因组计划和全球变化研究计划。进入21世纪，国家层面多个政府部门协同发展新兴技术在美国成为一种主导模式：2000年设立的美国国家纳米技术倡议（NNI）是在国家层级的同一目标下，由国家科学技术委员会协调、多个联邦部门和机构按各自的使命分工合作，协同实施；2018年美国实施的国家量子倡议（NGI）也沿用了这种模式。
　　二、中国科技举国体制的建立和发展
　　新中国成立之初，科学技术基础薄弱，仅有30多个专门研究机构，全国的科学技术人员不超过5万人。1956年１月14日，周恩来总理代表党中央在知识分子问题会议上发出向科学进军的号召。之后，周恩来要求国家计划委员会会同各有关部门制定《1956-1967年科学技术发展远景规划》（简称＂十二年科技规划＂）。＂十二年科技规划＂的总方针确定为＂重点发展，迎头赶上＂。在这一方针的指导下，明确了＂任务带科学＂的原则：＂根据国民经济发展的需要和科学发展的方向，确定国家的重要科学技术任务，把各个科学部门的力量汇合在统一的目标下。在所确定的各项任务中应挑出更重要和更急需的任务作为重点，在这些重点上集中必要的力量，大力开展研究，并带动其他有关部门的发展。＂
　　＂十二年科技规划＂取得了巨大的成功，提前5年于1962年基本上实现了预期的目标，我国科学技术水平大幅提升，大大缩小了同世界先进水平的差距，一些重要学科建立起来；解决了国家经济建设和国防建设中迫切需要解决的一批科技问题，发展了原子能、电子学、半导体、自动化、计算技术等新兴科学技术；科技研究机构迅速建立起来，研究队伍大大增强；确立了中国现代科技研究体制和管理体制。
　　＂十二年科技规划＂的实施以及随后＂两弹一星＂研制的成功，为以后中国科学技术的发展创造了科技举国体制模式，其特点是以政府为主导，动员全国力量，规划科学和技术的重点，按照任务导向的模式动员物质资源和指挥科研力量＂攻关＂。科技举国体制的传统和精神，在我国后来的航天事业和高铁研发中得到进一步的继承和弘扬。
　　三、正确处理新型科技举国体制中的几组关系
　　1、正确处理新型科技举国体制中政府与市场的关系
　　一方面，要充分发挥市场在科技资源配置中的决定性作用，调动一切有利于科技创新的要素和主体参与国家科技重大专项和重大工程的积极性。另一方面，政府要坚持补位但不越位的原则，在当好重大科技项目的决策者、规划者、组织者、协调者、评估者的同时，还要针对市场不能有效配置资源的＂卡脖子＂的关键核心技术和产品领域进行重点支持，尊重市场配置资源的决定性作用，市场能做好的交给市场去做，将工作重心转移到统筹协调、优化机制、政策引导、环境营造方面上来。
　　2、正确处理新型科技举国体制中内循环与外循环的关系
　　新型科技举国体制应主要服务于国内大循环的形成，通过实施重大科技专项支撑产业提质增效，围绕改善民生和促进可持续发展的迫切需求培育和发展战略性新兴产业，充分释放潜在的市场需求，增强国内大循环发展的内生动力。与此同时，国内大循环与国际大循环是相辅相成、相互促进的关系，新型科技举国体制要注重加强与全球化的联系与融合，通过参与国际合作和竞争推动产业技术进步，发挥国内循环对国际循环的带动作用。
　　3、正确处理新型科技举国体制中基础研究投入与技术创新投入的关系
　　一方面，应通过优化重点基础学科布局、建设一批国家重点实验室、加强国内外科技人才引进和培养等方式，进一步加强基础研究的支持力度；另一方面，可通过实施重大科技项目和开展关键核心技术攻关带动相关科学基础理论探索，实现基础研究和技术创新的双向促进。
　　4、正确处理新型科技举国体制中自力更生与开放合作的关系
　　当前，世界处于百年未有之大变局，我国发展也面临着前所未有风险和挑战，国际上单边主义、贸易保护主义抬头，一些西方国家逐步加强对我国的技术打压和技术封锁，因此，唯有不断增强科技自主创新能力，掌握更多共性关键核心技术，才能屹立于世界民族之林。与此同时，我们还要提高新型科技举国体制全球化水平，通过参与国际大科学计划和大科学工程、支持海外专家牵头或参与国家科技计划项目，积极主动参与国际科技研发的合作与竞争，善于利用好国外科技资源。
　　5、正确处理新型科技举国体制中政府顶层设计与科技发展规律的关系
　　传统科技举国体制下，科技资源的聚集和分配主要依靠政府的行政指令，科技发展目标从属于国家国防与军事安全战略，带有强烈的政治导向，忽视了基础研究的源头作用、科技成果的经济效益和科技人员的个人利益，会导致科技发展的内生动力不足。新型科技举国体制在继承传统科技举国体制优势的基础上，应更加注重对科技本身及其发展规律的认识和把握，在尊重科技发展规律的基础上进行科技发展战略和导向的顶层设计，提高政策设计的科学性与合理性，加强政策评估，使科技战略规划与科技发展的基本规律相吻合。
　　6、正确处理新型科技举国体制中部门主导与部门协同的关系
　　在新型科技举国体制中，要建立＂官产学研＂紧密衔接的协同机制，形成从创意到产品的完整链条。其中，政府是重大科技项目的决策者、规划者、组织者、协调者、评估者，应做好组织和服务职能；企业尤其是中小企业是科技创新的主体，是科技资源配置的重要主体，应强化中小企业在新型科技举国体制中的创新主体地位；高校和科研院所是技术、知识和人才的输出地，能够为重大科技工程输送源源不断的基础理论和高水平人才。
　　四、健全和发展新型科技举国体制的合作形式和治理机制
　　1、凝练目标，聚焦重大问题
　　健全新型科技举国体制，首先要明确哪些目标必须是靠举国体制完成的，哪些目标可以不需要。因此，要凝练有限目标，使相关领域的国家优势力量集中或协调起来，聚焦重大的科学问题和重大任务。
　　2、加强顶层设计，完善协调机制
　　规划国家战略科技领域长远的整体布局，完善国家科技领导机制，加强各科技相关部门之间的协调机制，指导和协调各部门的重大科技活动。完善国家科技决策咨询制度，在发挥科学家建言献策的智库功能的同时，增强科学家参与实际决策的功能。建立相对独立的国家战略咨询委员会，发挥战略科学家的战略咨询和管理作用。
　　3、处理好行政领导与学术领导之间的关系
　　新型举国体制要解决的任务，常常涉及大规模的人力、组织和资源，有力的行政领导是必需的。同时，新型举国体制要解决的科学技术问题，对象复杂、涉及的学科领域广泛，需要权威、相对独立的学术领导作为决策的专业性支撑。明确行政领导与学术领导的责权利，建立双方交流沟通机制是必要的。
　　4、正确处理好政府与市场的关系
　　政府应该坚持提供公共知识和公共服务的职责，承担支持基础研究、基础技术和通用技术、重要基础设施和培养人才的责任。加强政府的宏观指导职能，重视制定规则、搭建平台和营造环境，采取更多的政策工具激励企业创新、增强企业的自主创新能力。在重要的领域，通过合适的方式，将政府指导与市场机制有机地结合起来，促进＂政产学研用＂深度合作。
　　5、创新合作形式
　　健全新兴科技举国体制，需要创新合作形式：第一，根据不同的目标和不同领域的特点要求采取不同的合作模式；第二，通过激励和分工等规则的设立，明确划分＂政产学研用＂各主体参与知识生产、分配的义务和权利，合理配置各主体的资源以及风险分担，降低合作的交易成本；第三，设立新的组织，为各方合作搭建桥梁和平台。
　　6、明确新型科技举国体制与国家战略科技力量和国家创新体系的关系
　　新型科技举国体制、国家战略科技力量和国家创新体系，是我国科技创新体系的三个不同层面：国家创新体系是国家整个创新活动的基础，国家战略科技力量是重要领域的骨干，新型科技举国体制则是解决全局性问题的制度安排，建立在战略科技力量和国家创新系统有效运行基础之上。
　　7、要弘扬科学精神，建设创新文化
　　求真务实的科学精神是新型科技举国体制得以成功的精神保证。在构建和完善新型科技举国体制时，必须弘扬科学精神，营造出良好的创新文化氛围。
　　作者：  杜宝贵，东北大学公共政策研究院院长、教授、教育部科技政策战略研究基地主任、科技部科技政策东北研究中心主任；樊春良，中国科学院科技战略咨询研究院