浅析行政指导在知识产权行政保护中的运用

　　知识产权行政保护是中国特色知识产权保护制度的重要体现。强化知识产权行政保护，是保障经济高质量发展的需要，也是建设中国特色、世界水平知识产权强国的需要。近年来，在知识产权行政保护实践中，除通常的行政执法、行政裁决等方式，行政指导作为服务型政府包容审慎监管、柔性执法的一种方式，也被各地行政管理机关普遍运用并取得一定成效。
　　行政指导是指行政管理机关依照法定职权，采取非强制性的方式引导相对人为或不为一定行为，以实现特定行政目的的一种行为。在知识产权行政保护中运用行政指导手段，是适应复杂多变的经济和社会管理的需要，也是全面推进依法行政，实现监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一的需要，体现出市场经济中行政管理机关尊重市场主体合法自主发展的原则，也符合政府在知识产权行政保护机制中的角色定位。关注行政指导在知识产权行政保护中的运用场景、运用方式以及应当遵循的基本原则，尤其是涉及知识产权纠纷情形下的运用，对于推动依法行政、提升基层行政管理机关执法能力，更好地发挥行政指导促进市场主体规范经营的作用，具有重要意义。
　　在本质上，行政指导与其他行政行为一样，是行政管理机关依法行使职权的行为，作用在于实现特定的行政目的，其根本特点是非强制性。行政指导在知识产权行政保护中的运用，主要有以下几种情形：针对如何推动或开展知识产权行政管理工作发布指导意见。为优化市场交易环境，根据法律法规和行业交易惯例推行知识产权交易或者授权合同示范文本。对于尚不构成违法、但行为确有不当的行政相对人，通过行政指导的方式说服教育其规范使用知识产权，以避免侵权违法行为。
　　在实践中，行政管理机关有时会面临两个市场主体间发生知识产权纠纷，其中一方向行政管理机关寻求知识产权保护的情况。由于知识产权纠纷涉及权属确认、侵权判断等专业问题，此时能否运用行政指导、如果运用应注意哪些问题，必须审慎判断、依法行政。
　　在选择行政管理方式时，应注意不能以行政指导之名，行行政命令、行政裁决之实。根据行政法理论和现行有关行政程序法律法规的规定，以及2009年11月起施行的原国家工商总局发布的《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》，行政指导行为应遵循合法、自愿、公平、公开原则。行政管理机关必须在法定职权范围内实施行政指导，不得超越法定权限和管辖范围，不得突破法律和政策底线。
　　特别需要强调的是，行政管理机关实施行政指导应当以行政相对人自愿为前提，充分尊重行政相对人的自主权。实施行政指导时只能采取建议、劝导等非强制方式，通过行政相对人的理解和配合实现行政管理目的。行政相对人拒绝接受行政指导的，行政管理机关不得采取或变相采取行政强制行为及其他不利于行政相对人的行政处理手段，强迫其接受行政指导。行政管理机关实施的行政指导行为不具有法律强制力。行政相对人对于是否接受该行政指导具有选择权，行政管理机关不得以公民、法人或者其他组织不服从为由，采取对其不利的行政措施。
　　目前，各地行政管理机关下发的行政指导文书名称并不统一，主要有行政指导提示书、风险提示书、警示通知书等。如果在文书中给行政相对人设定明确、具体、具有强制性的义务，如＂立即停止销售＂＂立即改正＂＂立即下架＂等，则该行为本质上属于具有强制力的行政命令、行政处理决定。此类行政行为如果以行政指导之名作出，可能存在诉讼风险。对此类名为行政指导、实为行政命令和行政处理决定的行为，如果利害关系人认为其合法权益受到实质性影响或侵害，可以提起行政诉讼并要求赔偿，这也符合行政诉讼法监督行政机关依法行政并保护相对人合法权益的立法目的。
　　在行政指导过程中，行政管理机关应当遵守合法公正的行政程序，在查明事实的基础上正确适用法律规定，作出行政指导意见。如果缺少事实调查环节，不应对行政相对人的市场经营行为作出否定性评价，损害行政相对人合法权益。如果行政指导依据法院相关判决结论作出，应注意所依据判决是否生效判决。即使是生效判决，也要注意甄别该判决解决的是知识产权侵权问题还是权属纠纷问题，判决是否能直接适用于目前所解决的纠纷，是否可以作为行政指导意见的依据等。
　　党的二十大报告指出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加强知识产权法治保障。市场监管总局发布的《法治市场监管建设实施纲要（2021—2025年）》明确，要立足智慧监管推进监管方式创新。加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。国务院《＂十四五＂国家知识产权保护和运用规划》指出，要健全知识产权行政保护机制，加强知识产权行政执法指导制度建设。因此，各地行政管理机关应以建立诚信经营、鼓励和保护公平竞争环境为根本，在保护知识产权时依法实施行政指导，平等公平对待每个市场主体，切实发挥行政指导应有的作用，以高水平知识产权保护助推高质量发展。
　　中国人民大学法学院　喻文光