从市辖区数量变化看新型城镇化发展

　　来源：人民网人民日报海外版
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　　珠三角地区曾拥有多个经济强县，后经过撤县设区，成为全国百强区，深圳南山区是其中之一。图为深圳南山区建设中的红树湾超级总部工地。王美燕摄（人民视觉）
　　山东省滨州市沾化区撤县设区后，各项产业发展深度融入滨州市发展总体布局，转型升级加速，当地企业不断提升自主品牌竞争力。图为该区一家纺织企业生产车间内，工人加紧赶制纺织订单产品。初宝瑞摄（人民视觉）
　　县城变市辖区，多个城市进入无县时代随着城镇化水平不断提升和各中心城市迅速发展，中国市辖区数量发生了明显变化。有关机构的统计显示，到2021年末，全国共有市辖区数量977个，比2011年增加120个。
　　市辖区数量变化说明了什么？哪些地方在增加？哪些地方在减少？
　　10年间撤149个县、增120个市辖区
　　不少在外工作的人发现，老家所在的县成了市里的一个区，家人也从县城人变成了城市人。县变区，给当地带来什么？
　　位于渤海湾南岸、黄河三角洲腹地的山东省滨州市沾化区，被称为中国冬枣之乡，是全国种植面积最大、产量最高、品质最优的冬枣主产区。2014年，沾化撤县设区。记者了解到，撤县设区后，虽然版图面积不变，但沾化的土地资源优势得到了更大发挥，为承接环渤海经济圈、京津冀协同发展区功能以及实现城市间优势互补提供了有力支撑。同时，沾化的各项产业发展深度融入滨州市发展总体布局，对加快产业转型升级、推动区域联动发展起到了重要作用。
　　目前，沾化区城镇化率达到53。3，建成了大福源商场、市民活动中心、工人文化宫、沾化大剧院等各类公共基础设施，改造了120个老旧小区和11个城中村，城市功能逐步完善。
　　沾化区是中国众多撤县设区的市辖区之一。民政部数据显示，2011年至2021年，全国共撤销了149个县，增加了120个市辖区。中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞对本报记者说：我国10年间市辖区增加120个，是中心城市经济社会快速发展的客观要求，为中心城市发展提供了更大空间。同时也是整体城市化水平提升的表现。
　　撤县设区，哪些地方步子快？看省份，广东省以65个市辖区位列全国第一，辽宁59个紧随其后；看变化，近10年来，河北省增加了13个市辖区，广东省和四川省均增加了11个，黑龙江省减少了10个。
　　其中，广东省的市辖区不仅总量多，而且增长快。这背后是广东较高的城镇化水平和较高的经济发展水平。2021年，广东省城镇人口达到9466万人，位居全国第一。其中，珠三角9市城镇人口约占全省的73。珠三角地区曾拥有多个经济强县，后经过撤县设区，成为全国百强区，例如广东天河区、深圳南山区、深圳福田区等。同时，广东拥有深圳和广州2个超大城市，即城区常住人口超1000万人，以及佛山和东莞2座特大城市，即城区常住人口500万1000万人。
　　再看黑龙江省。东北地区城镇化水平一直较高，2011年，黑龙江以64个市辖区数量一度位居全国首位。但近年来，随着省内人口流动，市辖区人口也相应减少，不少区只有10多万甚至不到10万人口。2014年，在哈尔滨下辖的县级市双城撤市设区后，黑龙江的市辖区数量达到65个。2019年，根据《国务院关于同意黑龙江省调整伊春市部分行政区划的批复》，撤销了15个市辖区，黑龙江省市辖区数量降至54个。
　　撤县设区潮逐渐退去
　　北京设密云区、延庆区，上海设崇明区，广州设增城区、从化区，杭州将百强县富阳纳入市区，成都将双流县、郫县和新津县设为区在过去一段时间里，撤县设区风潮迭起。
　　为何要撤县设区？牛凤瑞说，规模越大、知名度越高的城市，往往资源配置能力越强，因此增加市辖区数量对城市来说有现实利益，也就有较强的动力。目前，北上广深四大一线城市以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市都已进入无县时代，不少三四线城市通过撤县设区做大中心城市平台。
　　但撤县设区也存在一些问题。牛凤瑞说：撤县设区经过相应报批程序即可完成，但这不等同于其积极效应得到了发挥。实践中，应让中心城市和周边地区合理分工协作、错位发展，充分发挥中心城市的带动作用。
　　具体到某一地，是否宜撤县设区需要具体分析。牛凤瑞表示，一些城市中心城区辐射能力较强、人口规模较大，但本身发展空间较狭小，把一些县、县级市改区是合适选择。相比之下，在一些三四线城市，距离较远的县与市区联系并不紧密，如果改成区，对城市发展的作用很小。很多能源型城市市辖区范围较广、人口密度较低，这些城市市辖区多，需要适当收缩。瘦身强体，有利于提升城市集聚度，减少管理成本和行政成本，提升公共服务效率和水平。另一方面，瘦身强体也存在一些难度。尤其是一些城市年轻人外流、留守老人较多，需要加大财政投入，但这些城市的公共财力又较薄弱。因此，需要一个循序渐进的过程。他说。
　　去年印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要严格控制撤县建市设区。专家指出，严格控制表明了接下来国家对撤县建市设区的态度，撤县设区潮已经退去。这不仅意味着数量上的控制，更意味着质量上的控制，未来将更多从生产结构、劳动力结构、与主城区的经济紧密度等多重维度对撤县建市设区进行考量。
　　实现城乡融合发展
　　截至2021年底，中国城镇化率已提升至64。7。与此同时，中国城镇居民可支配收入从2012年的24565元增长到2021年的47412元，翻了近一倍。超1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，85。8随迁子女在流入地区能接受义务教育，城市落户门槛大幅降低。
　　伴随城镇化率提高，城镇化空间格局持续优化。目前，支持区域发展走向均衡化两横三纵城镇化战略格局基本形成，京津冀、长三角和珠三角三大城市群的国际竞争能力显著增强，中西部的成渝城市群已成为推动区域协调发展的第四个重要增长极。积极培育现代化都市圈的工作部署在稳步推进，中心城市辐射带动作用持续增强，也新设了一批中心城市，城市数量已增至687个。
　　但目前城镇化仍面临不平衡不充分的问题。从近10年市辖区数量的变化中可以看出，东部经济发达省份，城镇化水平更高、城市发展质量更佳，而东北及西部一些地区则相对滞后，特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。
　　专家认为，随着撤县设区的减少，今后应更加注重如何充分发挥中心城市的辐射带动作用。一方面，中心城市和城市群之外的地区，人口和土地等要素应能流得出；另一方面，流出的要素应在中心城市和城市群地区留得住。商务部研究院区域经济合作中心主任张建平认为，实现区域协调发展、推进城镇化高质量发展，需要中心城市充分发挥集聚效应，更好带动周边中小城市和县域发展，形成人口、产业更加协调的发展格局。此外，近年来频繁提及的省域副中心城市同样具备较强的带动能力，不仅能提升省会城市的发展品质，也能带动县域经济发展。
　　新型城镇化主要特征是以人为核心。张建平表示：未来要让城乡人口布局更协调，让乡村振兴与新型城镇化同步发展，实现城乡融合发展。