数字赋能实现治理创新，推进政府治理体系和治理能力现代化

　　作者：孙轩（天津市中国特色社会主义理论体系研究中心南开大学基地研究员，南开大学周恩来政府管理学院副教授、数字城市治理实验室主任、计算社会科学实验室副主任）
　　自从2015年习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出了推进数字中国建设，到如今的第五届数字中国建设峰会，数字产业在国内如雨后春笋般蓬勃兴起。正如习近平总书记所说，数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。其中，物联网、云计算、大数据和人工智能技术的大范围应用为数字经济发展提供了强劲动力，5G和区块链网络的建设推广为数字社会转型升级奠定了重要基础，而数字工厂、数字金融、数字文旅、数字生活等一系列功能服务场景的创新开发则为数字时代的到来增添了鲜活注脚。
　　数字化既是技术变革，也是组织与思想变革。当经济社会运行的点点滴滴都被记录为数据，当数据成为连接世间万物的信息纽带，当以数据为载体的事物能够被直观展现、深度推理和有效调控，现实世界和虚拟世界之间的联系也变得越来越紧密。虚拟的数字印章和电子证照在现实世界得到普遍认可和使用，使得各类事务办理的效率大大提升；虚拟的数字货币在现实世界得到公开发行和推广，使得商品交易、货币流通和金融监管的成本大大降低。与此同时，现实的物理环境和功能机构也在虚拟世界得到精准建模和重塑，使得资源利用和运营管理都变得更加科学、优化。特别是随着数字技术加速融入人们的日常生产、生活实践，数字孪生、平行系统、元宇宙等新概念不断涌现，非同质化代币（NFT）、虚拟数智人等新生事物层出不穷。
　　在全新的时代背景下，面对虚实融合的公共环境，不仅每个公民都要具备一定的数字素养，能够文明、合法地产生、获取、利用和保护数据，而且政府的公共治理也需要突破原有界限，从统一、多层次、规范化的现实世界延伸到多元、去中心、开放化的虚拟世界，通过多方面内容的虚实互动，推进数字治理的现代化发展。
　　一方面，以数据为基础，强化治理主体的相互关系。在横向，数据资源的流通共享为教育、卫生、商业、交通、公安、城管、民政等多部门协同治理创造了条件；在纵向，数据资料的分发汇集为省、市、区、县、街道、社区、网格的联动治理提供了支撑。通过数据对接，政府和企业相互协作，共同参与公共治理；通过数据分析，企业和社会有效共振，充分释放治理潜能；通过数据开放，政府和社会和谐共融，大力推动治理创新。虚拟空间中数据的流动方向、交换频率和互操作过程，既受到现实生活中各单位行政管辖和利益作用关系的制约和影响，反过来也促进了相关主体在数字时代形成新的组织结构和分工协作关系。在虚实融合的治理环境下，数据不仅仅是资源，也代表了相应权力和责任。各地方的大数据中心和大数据局在统筹政府数据的同时，也扮演着重要的信息服务角色，为构建一体化数字政府奠定了坚实基础；而各领域的互联网商业平台在收集和挖掘用户数据的同时，也向社会提供了丰富的公共产品，很好地弥补了政府在个性化服务方面的不足。可以说，数据的虚实互动能力在一定程度上决定了政府数字治理的应用效果。
　　另一方面，以算法为抓手，完善治理体系的制度规则。虽然数据的广泛采集、传播和利用有助于经济社会的高效运行与改革创新，但无序的数字应用也会带来一系列潜在风险和危机。正如现实世界的功能运行离不开现行法律法规的约束，虚拟世界的应用开发也需要有与之相适应的制度规则作为支撑。在虚拟空间中，产业的数字链接、业务的数字赋能、服务的数字惠民，都有赖于相应算法的合理、有效运用。面对现实世界中不同利益主体的多样化需求，以及不同场景下的差异化条件，其算法的价值导向、判断标准和计算方式对于数字治理的落地推行至关重要。从行为规范角度，应用算法必须保障虚拟空间的基本公共秩序，防止出现大数据杀熟、数字垄断、隐私泄露、数字欺诈等违法犯罪问题；从功能效用角度，应用算法需要匹配现实世界的客观真实情况，避免产生算法偏见、算法歧视、信息茧房等消极负面影响；而从社会公益角度，应用算法还应考虑人类群体的一般道德伦理，鼓励推广爱心通道、适老服务、弱势关怀等数字信息援助。实际上，算法的虚实互动逻辑从侧面反映了政府数字治理的文明程度。
　　再一方面，以系统为核心，统筹治理工作的运行机制。数字治理并不只是特定情境下的数据分析或一些相互独立的功能服务，而是诸多数字应用构成的一整套工作流程和运行机制。从现实世界的信息获取到虚拟世界的协调决策，再到虚实结合的调度执行，不同层面的数字系统建设为治理工作的高效、有序开展提供了技术保障。在底层，政务云平台通过数据的汇聚、授权和监管，实现了各单位、各部门业务资源的统筹利用；在中层，城市大脑等数字中台通过数据的整合、挖掘和计算，实现了各领域、各环节业务运行的统筹优化；在上层，数字驾驶舱和各种虚拟门户通过数据的归结、展示和交互，实现了各场景、各要素业务效能的统筹管理。而在新需求、新理念、新应用的驱动下，数字治理系统也不断迭代升级，形成了面向一网统管一网通办一码通行等各类综合治理平台。尤其是当系统的数字基础设施和数字信息模型得到进一步完善，可视化治理、动态治理、整体智治等全新治理模式应运而生，为复杂、多变、割裂的公共环境治理提供了有效途径。因此，系统的虚实互动状态很好地体现了政府数字治理的发展水平。
　　除此之外，数字治理要更好地发挥数字技术对社会治理的支撑作用。现如今，除了传统意义上的公共事务治理，各地方的人口、交通、环境和能源治理也都面临巨大挑战，空间发展的不平衡、职住关系的不协调、资源开发的不和谐、能源结构的不合理，严重制约了经济社会的高效运行和可持续发展。面对现实世界中的种种矛盾、冲突和问题，虚拟世界的数字应用给出了一系列创新解决方案。例如，内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等欠发达地区依托东数西算工程，大力发展数字产业和数字经济，通过算力枢纽间的联通、融合，实现了其与京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区的跨区域协调发展；杭州、成都、长春等城市利用道路交通的一体化数字治理系统，对交通流的潮汐特征和易拥堵的通勤路段及关键节点进行感知、分析、识别，并在此基础上通过公交线路优化、班次调整和可变车道设置，为市民提供高品质出行服务，最大限度地减少了上班族日常通勤时间；北京、雄安、广州、厦门等地作为最早的一批城市信息模型（CIM）建设试点，通过对城市全生命周期的数字资产进行深度整合，搭建了跨行业、跨应用的一体化数字底座，为城市的协调规划、科学建设和精细管理提供了有力支持；天津、重庆、南京等城市则在双碳目标背景下构建了智慧能源的数字化管理系统，通过电力源网荷储的物联感知、大数据分析、可视化交互，实现了能源的多源协同、动态供给和清洁利用。数字治理充分发挥了虚拟环境对现实世界的支撑作用。
　　同时，数字治理也不能忽视现实社会对虚拟世界的约束。伴随着数字技术的快速发展和应用，虚拟世界中的信息内容和行为活动也日益丰富。它既是社区，也是工厂，还是商城和办公室。在数据、算法、系统的共同作用下，用户能够在其中自由地沟通交流、生产经营、休闲娱乐、工作消费，但与此同时也面临着超越虚拟世界本身的权益争端、外部影响和责任认定。例如：虚拟世界中的数据分析、计算和传播，不仅仅涉及到虚拟应用本身，也涉及到现实世界中各相关主体的权力和利益；虚拟世界中的各种行为言论，其功能效应不光反映在特定的虚拟场景中，也会对现实世界的个人和社会生活产生作用；虚拟世界的利益侵害和秩序破坏，可能源于数据的错误、算法的疏漏、系统的失灵，但其监管和维护职能却必须回归到现实世界的功能组织和行为个体。虚拟世界可以有其独特的经济、货币、资产，也可以有区别于现实世界的运行规则，但它并非完全独立于现实社会而存在，绝不能忽视现实社会对虚拟世界的约束作用。
　　习近平总书记强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。现代化的数字治理，必须要处理好发展与稳定、创新与传承、效率与公平的平衡关系，在虚实互动之间满足政府监管与服务的现实需求，为地方的高质量发展、创新发展提供动力，切实提升公民的获得感、幸福感和安全感。