寻求战略清晰美国台湾政策法案的前因及走向

　　作者：吾楼
　　美国国会参议院外交委员会9月14日以17：5的投票结果通过了《2022年台湾政策法案》（TaiwanPolicyActof2022）。该法案被视为是对1979年《台湾关系法》（TRA）的补充，意在重构美国40年来的对台政策，比如将TRA规定的向台湾提供防御性武器扩大至向台湾提供有助于威慑中国大陆的武器；给予台湾主要非北约盟友（MNNA）的待遇；要求国务院和国防部加速对台军售；首次直接向台湾提供65亿美元的军事援助，其中包括对台湾军队的培训。其他类似挺台条款均违背中美三个联合公报及一中原则，实质上继续掏空美国所坚持的一中政策，由战略模糊转向战略清晰。如果该法案最终获得国会通过并由总统签署成法，将彻底改变过去40多年来美国的对华政策。
　　9月14日，中国外交部发言人毛宁表示，该法案严重违背美方在台湾问题上对中方所作承诺，违反一个中国原则和中美三个联合公报，干涉中国内政，违背国际法和国际关系基本准则，向台独分裂势力发出严重错误信号。中方对此坚决反对，已向美方提出严正交涉。她强调，一个中国原则是中美关系的政治基础，也是中美三个联合公报的核心内涵。该案如继续审议推进甚至通过成法，将极大动摇中美关系的政治基础，对中美关系以及台海和平稳定将造成极其严重的后果。中方将视该案进展情况和最终结果，采取一切必要措施，坚决捍卫国家主权和领土完整。
　　该法案由参议院外委会主席、来自新泽西州的民主党联邦参议员梅嫩德斯（BobMenendez）和来自南卡罗莱纳州的共和党联邦参议员格雷厄姆（LindseyGraham）联袂提出。两人均在今年上半年先后率团访台，并在美国众议院议长佩洛西（NancyPelosi）8月窜访台湾后加速推动台湾政策法。他们的目的很明确，就是继续利用台湾，以立法的方式绑架美国对华政策，加速同中国的战略对抗。白宫国安顾问沙利文（JakeSullivan）对该法案内容表达担忧，背后也多次和该委员会民主党人协商，希望能够修改其中敏感内容，降低该法案的挑衅意味。
　　4月14日，美国联邦参议员格雷厄姆率团窜访台湾。
　　美国议员推涉台新法案和当前美国国会展现对华强硬的共识有关。在拜登政府对华发起全面战略竞争与对抗的背景下，白宫和国会相互掣肘的同时，也在协同强化打台湾牌的力度。这也是特朗普执政时期右翼势力的做法。而要真正理解台湾政策法的背景，就要从美国的《与台湾关系法》和六项承诺说起。
　　1979年3月28日和29日，中美建交不到三个月，美国国会便通过了《与台湾关系法》。一周后，时任美国民主党总统卡特签署了这一法案。根据该法案，美国对台出售必要数量的用于防卫的军备。1982年8月17日，中美协商签署了第三份联合公报，即《八一七公报》。但为了减少对台湾的冲击，时任美国总统罗纳德里根（RonaldReagan）向台湾做出了口头上的六项保证承诺，并由台湾当局于当年8月18日对外公布。这六项保证最终并未如公报或法律，落实为有效力的法律文字。
　　《与台湾关系法》和六项保证与中美三个联合公报背道而驰，其实质是将美国的国内法凌驾于国际义务之上，是非法和无效的。但在美国国内，它们则被纳入美国的一中政策。从克林顿、小布什到奥巴马，都曾在公开场合强调该法和重申对台六项保证。其中，奥巴马总统2009年访华期间曾在公开场合表述一中政策时漏掉六项保证，引发美国国内对华鹰派势力和台湾当局的不满。白宫随后紧急公关，又补上六项保证。
　　奥巴马执政时期，美国主流的对台政策受到来自自由派和保守派两个方面的挑战。自由派要求重新审议美国对台政策，放弃《与台湾关系法》和对台湾的六项保证，学界也出现了弃台论。根据维基解密公布的内容，即便是时任美国国务卿希拉里，也对该论调持开放态度。2011年11月11日，当时担任希拉里助理的沙利文通过邮件向希拉里转发了一篇抛弃台湾（ditchTaiwan），拯救美国经济的文章。该文认为，美国国家安全的最大威胁是债务，奥巴马政府可以考虑以终止美国对台军售，及废止美台防卫协议，来换取大陆放弃美国对华的1。14万亿美元债务。希拉里当时回复称，这是一个聪明的想法，让我们讨论一下吧。这封邮件的内容曝光后，引发了美国国内亲台派的不满。
　　和自由派当时的想法不同，美国保守派则要求进一步提升美台关系。2016年7月，共和党掌控下的众议院与参议院先后通过《88号共同决议案》与《38号共同决议案》，以书面形式表述六项保证，将其与《与台湾关系法》定性为美台关系之重要基石，并要求总统和国务院公开承认这一点。但此共同决议案仅表达国会立场，无需总统签字，不具备法律效率，但它却体现了美国国会两党的政治共识。同一时期，美国共和党则将六项保证纳入了共和党党章。
　　以特朗普击败希拉里为风水岭，美国右翼掌权后改变了中美竞合关系，将其升级为同中国的战略博弈。尤其在台湾问题上，美国右翼势力加大挺台力度。特朗普在权力过渡时期更是接听了台湾领导人蔡英文的电话。在民粹和反全球化的逆流下，美国自由派也开始反思过去40年的对华政策，并和保守派在对华政策问题上开始步调一致，在贸易、金融和科技领域加大对中国的打压。也正是在这一时期，美国国会先后通过了《台湾交往法》、《2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法》和《台湾保证法》，并最终由特朗普签字成法。特朗普签署这些法律，某种程度上也是为了在大选期间通过打台湾牌展现对华强硬，以此提振选情，导致中美关系螺旋式下滑。
　　2018年3月，时任美国总统的特朗普签署了台湾旅行法，宣告美国和台湾地区之间的官员互访符合美国的法律。
　　而现在的台湾政策法则是这种台湾牌的延续，也是美国两党的政治产物，但内容比特朗普时期签署的涉台法案更为激进，是对中国对台主权的侵犯。但既然是两党政治产物，其还有一定的回旋空间。一方面，国会力推类似涉台法案，是为了掣肘行政部门的对华政策；另一方面，这类法案在国会闯关，也是拜登政府默许和纵容的结果。拜登上台后延续了特朗普时期的政策，某种程度上是为了防止被共和党批为对华软弱。而在台湾问题上，共和党也一直在施压拜登采取更为亲台的立场。今年上半年，拜登已在多个场合提到美军会协访台湾，并默许美国众议院议长佩洛西窜台。
　　台湾问题是中美关系最敏感、最核心的问题。近年来，美国频繁推出涉台法案，都是为了强化美国单方面的对台承诺，这只会进一步腐蚀中美关系的政治基础。台湾政策法最终走向如何，还要看美国国会和白宫之间的权力博弈。目前，众议院尚无出台自己的版本，参议院全院表决时间也未确定。
　　由于台湾政策法内容过于挑衅，白宫方面还在和参议院方面接洽，对其中一些内容进行调整。根据媒体的报道，白宫认为该法案中主权象征性的措施，对确保台湾安全毫无帮助。参议院外委会通过这一法案时，一些两党议员也表达了担忧。前共和党总统候选人罗姆尼（MittRomney）也是该委员会成员，虽然他对该法案投了支持票，但他对其中一些条款抱有疑虑，认为如果以现在的版本投票，它不太可能成为法律，因为内容确实极具挑衅意味。
　　该法案起草者希望国会赶在明年1月本届国会结束前通过该法案。如果该法案经过修改后在国会两院闯关，摆在拜登桌子上的最终版本和原始版本差距可能会很大。所以，法案起草者也在考虑将法案的主要内容纳入《2023财年国防授权法案》，这是美国国会11月中期选举前唯一可能通过的主要立法。
　　拜登政府接下来对国会采取什么样的态度和立场，以及会和国会做出何种利益交换尚未确定。拜登目前的第一要务依然是经济和通胀问题，并不希望此类法案让自己分心。如果他继续选择对国会采取默许或屈服的姿态，让该法案在未经修改的情况下在国会闯关，美国立法机构对美国外交政策的影响力度将达到极致，中美关系只会遭遇更大风险和挑战。