广东潮汕，为什么一分为三？

　　本 文 约 5400 字
　　阅 读 需 要 14 min
　　广东有21个地级市，是全国拥有地级市最多的省份。
　　但实际上，广东原本没有那么多市，许多是在80-90年代的行政区划大调整中拆分出来的。
　　地级市这么多，车牌都用完了
　　地级市过多造成的问题之一，便是无法＂雨露均沾＂，各地都在对有限的行政资源进行竞争。这一问题的突出典型便是潮汕地区，即现在的广东汕头、潮州、揭阳三个地级市。
　　80年代时，汕头市管辖整个潮汕地区，是粤东地区的中心城市。1991年，汕头被拆分成汕头、揭阳、潮州三个市。
　　被拆分前的汕头市
　　被拆分后的汕头作为经济特区，逐步被深圳、珠海两个特区兄弟超越，＂辐射粤东＂的能力被大打折扣。
　　以至于现在汕头、揭阳、潮州三市在广东省内经济排名靠后。
　　如今的潮汕三市
　　多年来，民间关于＂三市合一＂的呼吁不曾停息过，而有人更是把这次拆分说是一次＂最失败的行政区划调整之一＂。
　　潮汕地区被＂一分为三＂，为何至今仍产生巨大的争议？
　　粤地闽心
　　潮汕民系是广东三大民系之一，而潮汕话属闽南语的一支。
　　广东三大民系（潮汕和雷州均为闽南文化民系）
　　潮汕地区深受闽南文化的影响，这与当地独特的地理位置有关。
　　莲花山脉将潮汕地区与广东其他地方隔开，潮汕地区核心的韩江三角洲平原，与福建的沿海平原紧密连接。
　　东南地形
　　因此，千百年来，福建人通过这个通道源源不断地进入潮汕地区。
　　莲花山脉把潮汕地区和广东其他地区隔开
　　虽然现在人们俗称该地为＂潮汕＂，但这一词起源于近代。古代长期的时间里，该地区都被称为＂潮州＂。
　　秦汉最开始在潮州地区设置揭阳县，当时整个岭南地区开发缓慢。晋代在揭阳县地域上设义安郡，治所海阳县，也仅有一千户人。
　　隋唐时期，在义安郡地域置潮州，取＂潮水往复＂的意思，治所稳定在海阳县。
　　潮州虽然属于岭南地区，但潮州地缘上和福建更紧密，因此潮州先后五次在广东（岭南道） 和福建（江南东道） 之间摇摆，一直到唐中期后才固定归属广东（岭南道） 。
　　唐时期的潮州。来源/谭其骧 《中国历史地图集》
　　唐宋之间的中原战乱使移民成为热潮。潮州不断吸收着来自福建的移民，人口从唐朝的5万人上升到南宋的65万。
　　移民的迁入促进了发展。潮州靠近广东、福建、江西，加上韩江河道的开发，三地的瓷器和茶叶都运往潮州一带销售，国外商人船客也来到潮州进行贸易。
　　韩江水系
　　但人口的增多，也带来了行政管理压力。
　　1121年，析治所海阳县复置揭阳县，潮州当时下辖海阳、潮阳、揭阳、程乡共四个县。
　　宋代潮州。梅州在1073年降为程乡县，隶潮州。来源/谭其骧 《中国历史地图集》
　　到了元代，潮州设潮州路，此时潮州地区已经形成＂舶同瓯吴及诸藩国＂的繁荣局面。
　　明代，改潮州路为潮州府，从原来的四个县析置出七个县，潮州府共辖十一县，治所海阳县。
　　这一时期，潮州行政区域基本定型，后来的清朝也延续了潮州府。稳定的建制形成了潮州地区较强的民系和文化认同。
　　明清时期的潮州府是广东数一数二的海防重地，南澳岛是整个明代唯一的海岛总兵府，还是郑成功收复台湾的基地之一。
　　明代潮州府。来源/谭其骧 《中国历史地图集》
　　明清两代长时期实行海禁政策，加上人口增长的压力，迫使海渔为生的居民向周边沿海移民，形成＂下南洋＂的热潮。在下南洋的移民中，95%来自广东和福建。
　　潮州人第一次海外移民潮发生在乾隆嘉庆年间。1780到1860的80年间，潮州人的海外移民至少有30万人，而嘉庆时期（1796-1821） 的潮州仅有200万人。
　　潮州的海外移民浪潮，在日后培育出人数庞大的华侨群体。
　　汕头崛起
　　在古代时期，潮州的行政治所和经济中心都稳定在韩江下游的海阳县，并没有直接面向海洋。
　　而随着近代的到来，潮州地区的政治经济格局开始出现转变。
　　韩江入海口处有一个小渔村，因长年泥沙堆积，加上潮汐风浪的作用，形成一条自然的沙堤，称为＂汕＂，汕的开端处叫＂头＂。该渔村被称为＂沙汕头＂，隶属于澄海县。
　　汕头的真正兴起是在鸦片战争之后。根据《天津条约》，汕头于1860年成为中国最早的通商口岸之一，大量外国进口商品从汕头进入广东，再发往全国。
　　除开货物，随之涌入的还有外资企业和设备。英国、日本、法国等国直接在汕头开设航运轮船公司，直达国内沿海口岸和东南亚。
　　随着汕头深水港的修建，深水汽船取代浅滩帆船，汕头到新加坡的时间从一个多月减少到一个周。
　　汕头进口大宗为棉纺织品，出口为蔗糖，进出口比重极不平衡
　　19世纪末20世纪初，汕头已经逐渐成为潮州最重要的港口和广东第二的经济中心。年贸易总值在全国排名前十，次于广州、上海、胶州、汉口等地。
　　潮州的治所海阳县，并没有因汕头的崛起而被抢了风头。得益于靠近韩江水道，海阳县的传统贸易进一步发展，蔗糖、竹木等成为海阳县贸易大宗。
　　19世纪末，海阳县村庄数量也从清中期的118增长到646个。通过两地分工，海阳连接着内陆商业，汕头负责对外贸易。
　　1904年，在当地华侨的推动下，潮州成立铁路公司，在海阳和汕头两个贸易中心之间修建铁路。因海阳是潮州府城，公司和铁路分别名为＂潮汕铁路有限公司＂和＂潮汕铁路＂。
　　潮汕铁路是当时中国营业状况最好的铁路之一，＂潮汕＂一词也随着铁路这张流动的名片而传播开来。
　　1912年，中华民国成立后，全国各地废除＂府＂，由省直接管理县。
　　此外，全国各地工商业比较发达的地区兴起＂设市＂风潮，首先在广东省。1921年，广州市成为中国第一个建制市（民国时，市与县依旧平级） 。
　　1930年，汕头成为广东省第二个建制市（由澄海县析出） ，可见汕头地位之重要。20世纪30年代，汕头港口每年来往洋船舶和艘次都居全国第3位，仅次于上海、广州，是粤东、闽西南、赣东南的交通枢纽和商品集散地。
　　民国成立后，汕头已经逐步实现从清末的小渔村到潮州地区政治经济中心的转变。
　　汕头港30年代的贸易（单位：国币元）
　　中华人民共和国成立后，恢复了古代时期的＂府＂级建制，省与县之间新设＂专区/地区＂，即＂省-专区/地区-县＂的三级体制。
　　原潮州府地区则设置＂潮汕专区＂，治所潮安县（海阳县于1914年改名潮安县） 。
　　虽然汕头不是专区治所，却是当时广东唯二的省辖市，不归潮汕专区管辖。
　　此外，从＂潮州＂到＂潮汕＂名称的变动，打破了古代单独以＂潮州＂作为府/地级单位的名字，首次在行政名称中使用了＂潮汕＂。
　　1956年之后，潮汕专区改汕头专区，治所转移到汕头，此时＂潮＂字已在地级名字中消失，标志着潮汕地区的政治经济中心已经完全转移到了汕头。
　　50年代的汕头专区，治所汕头
　　在接下来30年多次行政区划的更改中，汕头专区/地区的面积也在不断变化。但汕头都作为行政驻地所在。
　　由于行政管理体制较为混乱。1983年，广东全省进行＂地市合并＂，即合并地区与省辖市，统一变成地级市。
　　因此汕头地区被撤销，汕头地区和汕头市合并为新的地级汕头市，辖八县一市：揭西、普宁、惠来、揭阳、潮阳、澄海、饶平、南澳和县级市潮州（潮安） 。
　　但汕头市的体制还没确定多久，就碰上了一些新的机遇、新的问题……
　　80年代的汕头市，辖八县一市
　　潮汕分家
　　改革开放初期，广东作为全国改革开放的领头羊，分别设立深圳、珠海、汕头三个经济特区。
　　位置极佳的珠海和深圳
　　深圳、珠海由于临近港澳，贸易环境极佳。汕头则有些特殊，是广东唯一不邻近港澳的特区。
　　汕头被选为特区，首先是经济实力，汕头是当时广东经济前三大城市。其次是庞大的潮汕华人华侨群体，据预计当时潮汕籍的海外华人华侨至少有1000万人。
　　更特殊的是，与深圳、珠海两个面积较小的＂微型＂城市相比，汕头市全域面积达11000平方公里。而汕头市被划分为经济特区的面积处于末位，特区范围小和行政管理乱，逐渐限制了经济增长速度。
　　1991年，深圳、珠海、汕头特区面积分别为396、121、52平方公里。深圳、珠海基本实现市区（市委、市政府） 和特区（管理委员会） 的重合，即＂两块牌子，一套班子＂。
　　而汕头特区则隶属汕头市，没有实行一套班子。汕头市不仅需要管辖52平方公里的特区，还包括非特区的八县一市及城区，和其他三个特区兄弟大相径庭（深圳辖特区和宝安县，珠海辖特区和斗门县，厦门辖特区和海沧县） 。
　　广东特区发展情况
　　汕头领导层希望能将特区面积扩大，最好能扩大到整个汕头市区。
　　1991年4月，上级在汕头特区扩大范围的批复中指出：汕头经济特区扩大到市区后，现行的汕头市全域行政区划需作相应调整，但没有指出具体怎么调整。
　　经向上级的请示，汕头得到一条＂不成文规定＂：特区范围可以扩大到整个市区，但汕头除了市区外，只能附带一个下辖县。深圳、珠海、厦门特区都是如此。
　　在这个不成文规定的前提下，汕头开始提出了行政区划方案。最初拟出两个方案。第一个是将汕头市＂一分为二＂，即拆分两个地级市。毫无疑问，鉴于潮汕地区古代史长期的中心都是潮州市（潮安） ，因此两个地级市名额只能是汕头和潮州。
　　但该方案导致原汕头市东西两端（饶平县和惠来县） 几乎被汕头隔开。当时汕头城区为潮汕的政治经济交通中心，假如惠来去潮州办事，还得经过汕头。因此方案还有待优化。
　　一分为二的话，惠来去潮州（潮安）办事不方便
　　第二个方案则是将汕头市＂一分为三＂，汕头和潮州毫无疑问地占据两个地级市的席位，剩下的一个席位成为各县争取的目标。
　　其中揭阳、普宁、潮阳三县最具资格，经济实力也不相上下，三县之间的争夺也已经是半公开化。
　　1991年10月，在主政官员考察下，认为潮阳距离汕头市区太近，不宜单独设市。揭阳自身有港口，还可通过榕江进入汕头港出海。而当时普宁县城规模较小，无港口。因此，最后一个地级市的席位被揭阳县成功拿到。
　　揭阳市，榕江穿城而过，可直达汕头港
　　经过各方多次讨论、妥协、调整，＂一分为三＂的具体方案出台。
　　得到批复
　　1991年12月，方案得到落实，成立汕头、潮州、揭阳三个地级市，汕头特区扩大到城区，达234平方公里。
　　21世纪后，汕头只留下一个海岛县——南澳县，其余地区均完成县设区，也算是遵守了这套＂不成文规定＂。
　　1991年＂一分为三＂后的行政区划
　　＂弱弱＂联合
　　随着原地级汕头市被＂一分为三＂，汕头特区也扩大到整个汕头市区，实现＂两块牌子，一套班子＂的管理模式。
　　汕头特区成立之初，经济总量（GDP） 领先于深圳和珠海，吸引了许多华侨商人投资建设。1981年，在潮汕商人李嘉诚的投资下，设立汕头大学。
　　在当时的预期下，本以为＂潮汕分家＂之后，汕头能集中精力发挥特区的作用，但汕头后来的经济一直低速增长。汕头GDP的增长倍速一直落后于深圳和珠海。
　　广东三个特区GDP
　　汕头经济增长速度不如省内其他两个特区。首先是客观因素，深圳、珠海拥有直面港澳的地缘优势。
　　其次是一些主观因素，例如改革开放力度不够，营商环境改善不佳等。
　　而汕头市＂一分为三＂，也对汕头的发展起到了一定的副作用。因为改革开放后汕头直接吸收的外资中，70%-80%是潮汕籍侨资。
　　而分家后，三市各自去游说招商引资，自成中心，导致资源无法集中，加剧三市对有限资源的竞争。
　　在行政上，汕头市（特区） 再也无法代表整个潮汕，对潮汕华侨的吸引力也随之减半，因此，也削弱了汕头作为粤东中心城市的功能。
　　2021年，三市GDP均排在广东中下游水平，汕头11位，揭阳13位，潮州20位
　　汕头、潮州、揭阳三市由于人口经济体量差距不大，无法相互吸引人口。导致粤东地区失去经济吸引力，大量潮汕人干脆直接流向珠三角。目前，粤东地区整体人口以流出为主。
　　当地人戏称：＂1860年开埠的汕头领先其他特区一百年，却在一夜之间拆没了，特区变成特困区。＂
　　潮州、汕头、揭阳以人口流出为主，纷纷跑去珠三角
　　汕头、潮州、揭阳三个城市互相发展、竞争资源，导致＂1+1+1＜1＂的局面，重新合并潮汕地区的呼声逐渐兴起。
　　机场位于三市之间。来源/百度地图截图
　　如2003年，广东省15名政协委员提出＂合并汕头、潮州、揭阳三市，振兴粤东经济＂的提案，2010年广东省11名人大代表提出《关于合并潮汕四市（潮州、汕头、揭阳、汕尾） ，振兴粤东经济的建议》。
　　改革开放数十年来，各种利益关系错综复杂，调整行政区划牵一发而动全身，许多提案和民间呼声往往都不了了之。
　　目前，潮汕三市主要在推进区域经济一体化，实行同城化。三市共用的机场——揭阳潮汕机场（位于揭阳市） 为广东第三大枢纽机场，大致位于三市的中心地带，由原汕头外砂机场（位于汕头市澄海区） 整体搬迁而来。
　　而潮汕三市的主要高铁站——潮汕站则位于潮州市，也地处三市的较中间位置。虽然机场与高铁站地处三市中心，方便潮汕人民＂共享＂，但实际上也是＂分家＂后三市行政上相互制衡的结果。
　　三市打造一小时生活圈
　　诚然，潮汕地区＂一分为三＂是当时为经济特区发展而不得不做出的决策。如今，汕头特区的发展效果大打折扣，机场与主要高铁站等枢纽都位于＂市外＂，汕头也无法很好发挥粤东中心城市的功能。或许在未来的规划中，潮汕地区能够找到更好的定位，获得更好的发展。
　　END
　　作者 | 猪猪我来了