交通E看法自动驾驶已尝试商用，但立法没跟上

　　在＂自动驾驶立法的中国路径＂研讨会上，专家们呼吁，伴随中国自动驾驶产业的快速发展，亟需加速修订自动驾驶相关的法律。
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　　自动驾驶汽车已经成为全球汽车产业发展的战略方向。目前，全球的监管重点也已从研发测试阶段加速往商业部署的应用阶段转变。
　　经过数年发展，中国自动驾驶行业无论在智能汽车行业、自动驾驶技术研发和应用方面均居于全球领先地位。如何顺应国际立法潮流，进一步助力行业的可持续发展，也考验着中国的产业实践者、法律法规制定者，以及政策决策者的能力。
　　近日，财经E法、财经商业治理研究院与东南大学交通法治与发展研究中心发起了第二期＂交通E看法＂主题研讨，主题为＂自动驾驶立法的中国路径＂。来自一线自动驾驶企业、监管部门、行业研究机构的数位与会人士通过分享中国自动驾驶行业的发展动态，剖析地方立法案例，阐释域外经验等多角度，论述了国内自动驾驶行业立法现状及面临的主要问题。
　　通过本次研讨，与会专家呼吁，伴随国内自动驾驶产业的快速发展，亟需加速修订自动驾驶相关的法律。 企业认为，自动驾驶要成为一个真正的产业，目前仍面临合法上路权、安全隐私等问题。从地方立法的无锡样本来看，如能解决地方立法与上位法矛盾、数据权属与使用等问题，将更好地推进自动驾驶行业进一步商业落地，并全面促进整个产业链的发展。此外，结合域外自动驾驶立法实践，中国仍有待搭建起支持自动驾驶汽车正式商用的整体性监管框架。
　　01 产业呼声：自动驾驶商用亟待法规完善
　　2022年是自动驾驶发展的重要年份。在多年路测和技术发展的基础上，多家自动驾驶企业开始在部分城市、部分区域试水商业化运行。
　　7月20日，北京市高级别自动驾驶示范区工作办公室宣布，正式开放国内首个无人化出行服务（Robotaxi）商业化试点，百度和小马智行成为首批获准企业，将在北京经开区核心区60平方公里范围内投入30辆车，开展常态化收费服务。
　　8月初，重庆、武汉两地分别发布《重庆市永川区智能网联汽车政策先行区道路测试与应用管理试行办法》、《武汉市智能网联汽车道路测试和示范应用管理实施细则（试行）》，成为全国首批完全自动驾驶商业化政策。百度在这两座城市均获准运营，其旗下自动驾驶出行服务平台萝卜快跑，将在这两地正式提供车内无人的自动驾驶付费出行服务。
　　针对公众关心的自动驾驶发展的状况，百度智能驾驶运营管理部资深高级专家吴琼介绍称，百度在30多座城市开展了自动驾驶道路测试，在北京、广州、重庆、武汉开启了无人化测试和商业示范运营，尤其是在重庆和武汉，已经实现了全自动驾驶的商业化运营，也即，车内无安全员的自主出行服务。
　　吴琼表示，自动驾驶测试助力了智能交通业务。在北京、广州、长沙等城市开展车路协同的智能交通的基础设施建设，可以提升15%-30%的通行效率，在重庆永川，实现助力城区拥堵指数下降了11.25%，道路平均速度提升到了43.5公里，路口平均时延下降了4.2秒，执法效率提升15%以上。
　　公众对自动驾驶的核心关切是安全问题。若要解决这个问题，需要制定、修订相关法律法规，并出台各类配套政策。
　　吴琼认为，当前与自动驾驶相关的法律、法规和政策滞后，已成为行业发展的主要矛盾。自动驾驶要成为一个真正的产业，需要解决的问题包括合法上路权问题、安全隐私问题。自动驾驶行业还面临着产品管理、运营管理、基础设施、信息安全等方面的限制，形成了入市难、上牌难、运营难的局面。此外，事故责任认定难、保险购买难等一系列问题也没有解决。
　　以安全性问题为例，吴琼认为，不能默认自动驾驶必须是零事故。 她介绍称，根据美国公布的2021年-2022年自动驾驶事故报告，一年时间里，自动驾驶类车辆总计发生了180余起事故，但只有一起是人身伤害事故， 剩下的绝大部分的都是小型刮擦等财产损失类事故。＂按照这个比例，自动驾驶场景比有人驾驶出现重大事故的机率低很多。＂吴琼说。
　　这些事故之中，70%左右是追尾事故，事故场景是自动驾驶车辆遇到黄灯会选择停车而被后方车辆追尾。吴琼分析称，这源于自动驾驶车辆对于交通规则的遵守相对刻板。也即，技术人员在设置对黄灯人工智能感应时，选择了遵守交通规则，遇黄灯主动停止。
　　02 无锡样本：地方自动驾驶立法探索
　　目前，自动驾驶还处于在各地先行先试的阶段，地方经验就显得尤为重要。
　　8月1日，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（下称《深圳管理条例》）开始实施，深圳市人大常委会表示，《深圳管理条例》是在与国家法律、法规、规章相衔接的基础上，在国内首次对智能网联汽车的准入登记、上路行驶等事项作出具体规定，是国内首部关于智能网联汽车管理的地方法规。
　　《深圳管理条例》明确，智能网联汽车列入国家汽车产品目录或者深圳市智能网联汽车产品目录，并取得相关准入后，可以销售；经公安机关交通管理部门登记，可以上道路行驶；经交通运输部门许可，可以从事道路运输经营活动。
　　自动驾驶已在多地开展道路测试和商业化运营试点，地方立法如何保障自动驾驶在本地的开展和行业发展是一个重要议题。 深圳，武汉、重庆、无锡等多个自动驾驶重点试点地区都在进行立法工作。
　　除了安全性这一基础要求，自动驾驶并非只是车辆智能化，也需要道路智能化，各类传感器、探测器、数据传输组件等设施需要安装到道路上，实现车路协同。 9月初，《无锡市车联网发展促进条例（草案）》（下称《无锡促进条例》）通过无锡市人大常委会一审。无锡是首个国家级车联网先导区和首批＂双智＂试点城市，《无锡促进条例》聚焦自动驾驶全链条，促进协同发展。
　　无锡市工业和信息化局物联网产业发展处副处长杜洵介绍，智能网联随路设施的建设项目，一般是通过区一级政府来推进，示范试点的成分比较大，还无法实现城市全域（包含各个区县）开展。
　　杜洵表示，无锡开展智能网联随路设施建设比较早，但在实施过程中注意到一个问题。为配合自动驾驶路测，现在无锡市建设的智能网联随路设施，大致辐射了一个主城区的面积，但并没有局限在一个区域，而是分布在两三个区的范围内。这就在随路设施建设实施后，需要将已经建设好的智能网联车路设施，纳入整个城市的新改扩建道路。这其中，涉及到了建设模式、数据使用、建成后的资产归属、后期运营方式等问题。这些问题都需要在地方立法中重点保障。
　　例如，《无锡促进条例》提出，智能网联随路设施建设应当纳入新建、改建、扩建道路建设工程，并且与道路主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。现有道路的智能网联随路设施建设应当根据车联网基础设施建设年度计划组织推进；统筹建设全市统一的车联网数据管理服务平台，采集和管理车联网实时运行数据，并依法获取和使用公安交管、交通运输、城市管理、市政道路等与车联网相关的数据。
　　杜洵指出，一个城市推进自动驾驶落地以及进行地方立法予以保障，也是一个协同过程。《无锡促进条例》的制定也是对管理精细化的一个提升。 工信部门的职责是促进产业发展，牵头制定这部地方政策，第一个重要协同是同负责城市道路建设的部门的协同。通过这次立法，制定了一个无锡版的地方标准，可以实现随路设施在道路新改扩建过程中协调设计、整体交付。
　　杜洵介绍， 第二个重要协同是与公安交管部门的协同。 路测是自动驾驶的最重要环节，涉及到行驶中的路面安全，还涉及数据交互共享。公安交管部门主管道路安全工作，掌握相关数据。数据共享在《无锡促进条例》中有体现，目前是以促进措施或保障措施的形式体现。最终落地，需要发展行动计划。
　　杜洵称，第三个协同是市级与区县级的协同。 从国内各大中城市来看，自动驾驶有关的车联网建设，由于涉及到市级和区级资金投入，基本是以城市某个区的范围来进行相关基础设施建设的试点。
　　因为有财政资金的自由投入权，区级审批流程较为简单，可以从产业发展的角度，可以自由发挥，公平竞争，结合区域特色做出应用场景，吸引配套产业的发展。 而在市级层面，工信部门在制定产业促进措施时，不能只制定针对某个区域的促进措施，还要体现全市范围的统一性，比如建立市级统一的车联网数据监管、运营平台，实现自动驾驶基础设施的全市一盘棋。
　　在此次立法及日常工作中，无锡工信局也注意到一些新问题。 杜洵提到，首先，目前地方立法与上位法的冲突问题依然待解。比如，《道路交通安全法》在修订过程中已经列出了与自动驾驶相关的内容，但仍在立法过程中。无锡拥有的地方立法权有限，推进与自动驾驶有关的地方立法也会遇阻。
　　2021年，公安部公布了《道路交通安全法（修订建议稿）》，向社会公开征求意见。此次修订对于自动驾驶汽车的法律进行了初步的规定：第一，认可了自动驾驶汽车的路权，通过准入管理允许具备条件的车辆上路；第二，划分了自动驾驶的范围，也就是L3-L4级别的车辆；第三，首次对于事故责任进行了规定。但这些与自动驾驶有关的修订内容，目前还没有获得通过。
　　杜洵还提到，一些企业对自动驾驶的应用场景已经有了新需求， 不仅包括载人客运，还包括物流运送、环卫作业时的自动驾驶清扫，核心原因在于无人化可以降本增效。但是企业也有担忧：如果无人化之后，出现了事故，责任该怎么界定，事故又该怎么处理。
　　虽然无锡自动驾驶道路测试规模不大，但在测试过程中，如何设定车辆的行驶速度、如何设定转弯或经过人行横道时礼让行人、如何设定路测车辆的数量，要考虑的综合因素很多。 例如，是否要刻板遵守交通规则。这一问题如果处理不好，会引发行人、普通车辆驾驶者的不满，并产生投诉。
　　03 域外启示：需要整体性监管框架
　　纵观各国在自动驾驶领域的发展战略规划，2025年均被列为商业化落地的关键年份。
　　2020年，国家发改委、工信部、科技部等11个部委联合发布《智能汽车创新发展战略》（下称《发展战略》）， 其中提出，到 2025 年，实现有条件自动驾驶的智能汽车达到规模化生产，实现高度自动驾驶的智能汽车在特定环境下市场化应用。
　　2022年8月，英国政府宣布，到2025年，将在道路上广泛推广自动驾驶汽车，同时将制定新的法律。为达此目标，准备提供1亿英镑发展资金。
　　腾讯研究院高级研究员曹建峰表示， 目前，全球的监管侧重点已从研发测试阶段加速往商业部署的应用阶段转变。
　　曹建峰介绍，2015年，各国的早期立法往往聚焦于承认自动驾驶系统的合法地位，也即它是否能替代人类驾驶员上路。2019年以来，国外立法着意于推动L3级以上自动驾驶汽车的商用。例如，2022年3月，美国高速公路安全管理局发布新标准，允许自动驾驶汽车设计可以不用考虑传统的手动操纵装置，比如方向盘、刹车等。
　　其中，最值得关注的是英国在近期的一项立法实践。
　　2022年8月中旬，英国总结了以往监管经验，发布了《互联和自动出行2025:在英国释放自动驾驶汽车的效益》，确立了新的自动驾驶监管路线图。
　　首先，该文件明确，自动驾驶汽车不必达到零事故、零伤亡的绝对安全，只要足以比肩专业的人类驾驶员即可。其次，该文件构建了自动驾驶汽车的监管闭环，包含五个主要环节（审批、授权、操作者许可、使用监管、事故调查）的自动驾驶监管框架。
　　＂授权＂即必须获得监管部门授权之后，才能运行自动驾驶功能。这里的创新点在于，国际上普遍将自动驾驶分为L0到L5的级别，但英国将自动驾驶分为两类：第一类是在整个旅程中，只能部分实现自动驾驶。例如，一辆车在高速上可以自动驾驶，但下了高速之后就必须由司机接管；第二类全程自动驾驶，也就是在整个行程中，司机只需要坐在驾驶位上无需任何操作，实现全部自动驾驶。
　　第二个创新点是创设了＂操作者＂这一新法律主体。＂第二类自动驾驶功能不需要人类司机，那这种情况下谁来为车辆购置保险，或者负担管理职责，操作者的创设便用来解决上述问题。＂曹建峰说。
　　此外，曹建峰认为，在英国提出的这一监管闭环中，事故调查环节最重要的是对自动驾驶行为做出解释。
　　＂自动驾驶其实也是人工智能系统行为。在发生事故后，是否能解释自动驾驶行为，将是影响未来发展的重要因素，这也依赖于人工智能技术的发展＂。曹建峰说。
　　针对中国目前的自动驾驶现状，曹建峰认为，目前，中国国家层面的自动驾驶汽车监管稳步推进，呈现加速态势，但重在规范道路测试与示范应用， 包括2021年发布的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》、2022年发布的《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》等，尚缺乏支持自动驾驶汽车正式商用的整体性监管框架。
　　结合域外自动驾驶立法实践，为更好支持中国自动驾驶发展，使智能网联汽车更快落地到交通运输体系，曹建峰建议， 可以从五个方面考虑未来的立法与监管框架：
　　一，明确自动驾驶系统作为虚拟驾驶员的合法地位，明确其安全门槛，出台对行业更加清晰的标准指引。
　　二，除了现有的制造商和驾驶员，增加相关法律主体，明确各主体责任。
　　三，完善事前监管，包括安全标准、审批授权机制、以及沙盒监管等创新的监管举措。
　　四，对自动驾驶汽车的运行过程监管，包括数据披露、数据分享义务、事故调查环节的算法可解释性，避免安全风险。
　　五，探索自动驾驶的伦理治理，妥善应对相关伦理问题，包括算法的公平性、包容性、及隐私问题。