碳边境税虽远必征的贸易保护工具

　　（报告作者：中信证券分析师杨帆、于翔、刘春彤、遥远）
　　2022年12月18日，欧盟正式批准了全球首个碳边境调节机制（CBAM，也称碳边境税），计划在2023年10月正式运行。CBAM的开征预计将对我国钢铁、铝、有机化学品及塑料等产品出口形成显著冲击，倒逼全国碳市场改革，形成有效碳价机制；但另一方面也将推动全球清洁能源产业需求增长。CBAM的落地可能加速其他发达国家效仿欧盟出台各自碳边境税，相关风险值得长期关注。
　　一、搭便车是应对气候变化的关键阻碍，气候俱乐部或是破题良方
　　主观上缺乏内生激励，客观上缺乏约束机制，历次COP减排目标均未实现
　　碳减排缺乏内生激励，搭便车现象难以避免，碳排放的囚徒困境亟待解决。温室气体作为全球公共品，其负外部性由全球共同承担，而另一方面温室气体的排放权客观上限制了一个国家的发展权。一国显然存在维持高碳发展的同时享受其他国家的减排成果的动机。国际现状已经表明，难以促使一国加入减排国际协定的根本原因，是部分国家存在搭便车的强烈动机。如每逢共和党主政，美国就倾向增加排放获取经济发展。2001年小布什政府宣布美国放弃实施《京都议定书》，2017年特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》，都是典型代表。
　　《联合国气候变化框架公约》缺乏有效约束机制，搭便车现象导致历次气候变化大会所确定的减排目标均未实现。每年召开的COP大会是全球最重要的气候合作机制，但《联合国气候变化框架公约》实际上缺乏约束能力与执行机制，难以约束各国尤其是发达国家将承诺落实为减排举措，搭便车现象屡见不鲜。正是美国、加拿大、俄罗斯和日本等国的先后退出或不在履约，直接导致了《京都议定书》的失败。全球性约束机制的缺乏，导致历次气候变化大会所确定的减排目标均未实现。目前搭便车已经成为了解决全球外部性的主要障碍，也是未能有效应对气候变化的核心原因。
　　气候俱乐部是克服搭便车的新思路，核心在于对非参与国征收碳关税
　　威廉诺德豪斯认为建立气候俱乐部，可以有效应对气候合作中的搭便车现象。诺贝尔经济学奖得主威廉诺德豪斯（WilliamNordhaus）在其著作《ClimateClubs：OvercomingFreeRidinginInternationalClimatePolicy》一文中提出了克服国际气候政策中搭便车行为的一种新思路。Nordhaus认为，各国可以建立以国际目标碳价为核心的气候俱乐部，通过任何机制来满足该目标价格，包括碳税、碳交易等方式，进而将碳排放的外部性内部化成排放价格，激励俱乐部中国家与企业减排。
　　Nordhaus气候俱乐部机制的关键在于对非俱乐部国家进行惩罚，主要方式为对非参与国征收进口关税。国际经验显示，若不对非参与国进行惩罚，稳定的联盟往往规模较小，并且减排量接近于非合作水平。而Nordhaus俱乐部机制的关键，在于非参与国将受到惩罚，即对进口非参国的商品征收统一的关税。在俱乐部的激励机制下，国家会为了自身利益选择加入俱乐部，并且进行高水平的减排。
　　二、碳边境税：以气候治理为名的绿色贸易壁垒
　　欧盟碳边境税CBAM：针对进口产品的绝对碳排放的碳价差征税
　　欧盟已正式批准全球首个碳边境税CBAM。2022年12月18日，欧洲议会和欧盟各国政府正式批准了全球首个碳边境税机制（CBAM），计划在2023年10月正式运行。全球碳关税机制已由纸面设计真正成为现实，对我国产品出口与气候政策形成重要挑战。
　　CBAM通过对进口产品的碳排放征收税费，旨在保护本土企业并解决碳泄露问题。碳边境调节机制（CBAM，CarbonBorderAdjustmentMechanism）是欧盟对来自碳排放限制相对宽松国家和地区的进口商品征税，一般俗称为碳边境税或碳关税。其主要方式是进口高碳排放产品时，要求出口方缴纳相应的税费或碳配额，通过将碳排放的成本内部化到进口产品的价格，进而实现欧盟本地产品与低碳价地区出口产品的碳排放成本拉平。其目的主要有三：
　　通过增加进口产品碳成本，保护本土企业竞争力。
　　防止欧盟本土公司为逃避减排政策而外迁，避免碳泄露。
　　促进其他国家构建减排机制，减少全球碳排放。
　　CBAM作为欧盟Fitfor55一揽子减排政策的重要部分，欧洲三大政治机构欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会均形成了各自版本的修改草案。为推动三个不同版本的方案达成一致，三大机构在2022年进行了四次三方会谈，最终确定于2023年10月1日正式运行。最终版本与此前修订版的主要区别在于，将正式实施时间推迟10个月，涵盖范围增加氢气、特定条件下的间接排放、特定前体及一些下游产品，如螺钉和螺栓等类似钢铁的制品。
　　CBAM对进口产品绝对碳排放的价差征税，具体而言：CBAM碳边境税进口产品的碳排放进出口国的碳排放价差。其重点要素设计如下：
　　1）实施阶段：第一阶段是过渡期，时间为2023年10月1日至2025年12月31日，申报人只进行信息报告而不涉及资金义务。申报人每个季度向欧盟成员国主管部门提交CBAM报告，涵盖产品信息、碳排放、已支付的碳价等内容，在此期间不征收任何费用。第二阶段是正式期，时间为2026年后，进口商需根据其进口产品的碳排放量清缴相应数量的CBAM证书。
　　2）征收行业：水泥、电力、钢铁、铝、化肥、氢、特定条件下的间接排放、特定前体及某些下游产品，如螺钉和螺栓等钢铁制品。在过渡期结束前，欧盟委员会将评估其他有碳泄漏风险的商品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将EUETS涵盖的所有商品包括在内。
　　3）CBAM价格：CBAM的定价方式根据欧盟碳配额的周平均拍卖价格而定。欧盟共同拍卖平台上一周拍卖的排放额度收盘价的平均价格作为下一周出售CBAM证书的价格，由CBAM主管机关在每周的第一个工作日公布。
　　4）豁免机制：CBAM承认进口国家的显性碳价，包括碳税与碳交易，在生产国缴纳的碳成本可以等额抵减，与欧盟减排标准一致的国家将享受免税待遇。
　　5）征收国家：除冰岛、列支敦士登、挪威三个欧盟体系内国家和5个欧盟海外领土，以及与欧盟建立碳市场挂钩的瑞士之外的，非欧盟国家和地区都在CBAM的覆盖范围之内。
　　6）免费配额：CBAM从2026年开始削减免费配额，到2034年实现全部取消。
　　7）运行流程：CBAM采用电子凭证制度，每张CBAM证书对应着碳排放量为一吨的进口商品。针对进口产品中所含的每一吨碳排放，进口商都必须向其所在的欧盟成员国的CBAM主管机关购买一张CBAM证书。注册进口商需要将上一年度按类统计的进口产品总碳排放量，扣除进口产品原产国已支付的碳价和免费排放配额后，应缴纳的CBAM证书数量向本国CBAM主管机关进行申报。
　　8）核算范围：过渡期内企业仅需报告直接碳排放与特定条件下的间接排放，其他间接碳排放和完整碳足迹将在合适时机纳入CBAM的碳排放量范围。
　　9）碳排放量计算：排放量质量（吨、兆瓦时）排放强度（吨CO2吨、吨CO2兆瓦时）。碳排放强度优先采用进口产品的实际直接排放强度，若实际排放强度无法核实，则采用默认排放强度。默认排放强度以应税商品在出口国的平均排放强度加成一定比例来确定。若出口国无法提供可靠碳排放数据，则参照欧盟同行业中排放强度最高的10的企业的数据来确定。
　　10）不履行后果：若进口商未经注册进口CBAM覆盖行业的产品，或未按期足额缴纳CBAM证书，或在申报过程中提供虚假信息或材料的，将被处以三倍罚款（以上年度CBAM证书平均价格为计算标准）并补足未交的CBAM证书，即补一罚三。
　　美国碳边境税CCA：针对进口产品的相对碳排放征固定碳费
　　2022年6月，民主党向参议院金融委员会提出了《清洁竞争法（CCA）》，是美国版的碳边境调节机制。2022年6月7日，美国参议员在国会上提出了美国版的碳边境调节机制，名为《清洁竞争法（CleanCompetitionAct，CCA）》。《清洁竞争法》是碳边境税的形式之一，要求美国政府对国外进口商与国内生产商超过行业平均水平的碳排放征收碳税，以此促进产品制造商更加积极地应对全球气候变化，同时加强美国企业在全球市场上的竞争力。
　　预计CCA最早或于明年完成立法，2024年开始正式执行。该草案建议，美国碳关税方案应当在2024年1月1日起执行。与现行欧洲碳关税方案相比，美国的执行时间提前了两年。目前，《清洁竞争法》已完成参议院一读，正在交由参议院下属的金融委员会审议（SenateFinanceCommittee）。考虑到中期选举、国会换届等因素，预计CCA最早于2023年完成立法，2024年开始正式执行。
　　美国CCA与欧盟CBAM最大的区别在于，欧盟是针对进口商品全部碳排放征税，而CCA将只对超过美国平均水平的排放量征收碳费，不受碳价高低影响。目前美国没有类似于欧洲一样建立起统一的碳交易体系，也没有统一的碳价。因此，CCA以美国产品的平均碳排放为基准线，对碳含量超过基准线的进口产品和美国本土产品均征收碳费。而只要中国生产的产品和美国碳排放强度一致，就可以免交碳关税，并不受中美碳价高低的影响。具体而言：
　　CCA碳边境税（进口产品碳强度美国产品平均碳强度）产品质量或数量固定价格（目前为55美元）
　　适用对象：同时包括进口商和和美国国内生产商。
　　覆盖行业：化石燃料、精炼石油产品、石化产品、肥料、氢、己二酸、水泥、铁和钢、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇。同时，征收产品逐渐从初级产品扩大到进口产品。到2026年，覆盖范围将扩大到包括含有至少500磅覆盖范围内的能源密集型初级产品的进口制成品。到2028年，覆盖范围内将扩大到包括含有至少100磅覆盖的能源密集型初级产品的进口制成品。
　　进口商品含碳量：进口产品的碳含量采用原产国的行业平均碳强度。如果原产国的排放数据不可靠或无法验证，则采用该国整体经济的碳强度。而来自透明经济体的生产者可以使用本企业自己上报的碳强度，不使用行业平均值。
　　碳排放基准线：进口产品生产者被要求向美国财政部提交二氧化碳排放量、年用电量和年产量数据，美国财政部根据数据计算出每个涵盖行业的平均碳排放强度作为基准线，即单位产出的碳排放量。2024年，基准线为100；20252028年，基准线每年下降2。5；2029年以后，基准线每年下降5。
　　CCA价格：碳的起始价格为55美元吨，每年由于通货膨胀上涨5。
　　豁免条件：对于美国认定的最不发达国家等国家和地区的产品，可以减免碳关税。
　　碳边境税本质：以气候治理之名，行贸易保护之实
　　新型非关税壁垒已成为发达国家实行贸易保护的重要手段。在WTO的框架下，关税、许可证和配额等传统贸易壁垒的使用受到限制，借环保、人权等问题设置新型非关税壁垒日益成为发达国家贸易保护的重要手段。此前欧美国家就曾以人权为名操弄涉疆议题，先后对中国棉花、光伏等产品设置进口禁令。未来绿色或将成为新的意识形态与贸易保护话题。
　　碳边境税增强本国企业竞争力，本质是以气候治理为名的贸易保护主义。碳边境调节机制的设立初衷确实是为了避免碳泄露现象，并倒逼出口企业通过技术升级等方式减碳。但客观而言，碳边境税的征收对象主要为以中国、俄罗斯、印度为首的发展中国家。发达国家一方面可以通过碳边境税维护自身发展利益、在国际竞争中保护国内产业、限制中国等新兴经济体的经济发展；另一方面也可凭借自身技术优势，出口节能设备，转让低碳技术，获取低碳经济发展红利。因此，CBAM的本质，就是施加在发展中国家上的约束条件，将温室气体减排导致的欧洲内部矛盾通过碳边境税的形式转嫁给发展中国家。
　　目前，以中国为代表的发展中国家已旗帜鲜明地反对碳边境税政策。2021年7月，生态环境部表示，碳边境调节机制本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既违反WTO规则，冲击自由开放的多边贸易体系，严重损害国际社会互信和经济增长前景，也不符合《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的原则和要求。2022年11月18日，中国、巴西、南非和印度在COP27上反对欧盟碳边境调整机制，四国均认为碳边境税会导致市场发展扭曲并加剧信任赤字，双重标准不符合气候公平和正义准则。
　　CBAM：刀刃单纯向外，需关注其与WTO规则的兼容性
　　虽然CBAM本身的合法性有一定支撑，但关于具体的征收方式是否满足WTO规则的问题存在争议。WTO规则中的最惠国待遇原则和国民待遇原则禁止对本国生产的以及来自不同出口国的同类产品进行区别对待。但成员国可以因环保和健康原因实施非关税壁垒，如中国2003年起因为疯牛病而禁止进口大部分美国牛肉。因此，出于环保的因素征收碳边境税理论上可以找到支撑，但客观而言，CBAM很难做到完全不与WTO规则发生冲突。
　　国民待遇原则要求，对国内商品和进口商品一视同仁，因此对进口产品的碳边境税额度不能超过国内企业为碳排放支付的成本。欧盟境内企业支付的碳排放成本主要体现为碳配额，而非歧视性原则要求对进口产品征收的碳边境税不能超过国内企业的碳成本。以钢铁行业为例，由于技术水平差异，中国的平均吨钢碳排放高于欧盟。目前CBAM要求优先以进口产品的实际直接排放强度计税，则中国钢铁产品吨钢的碳成本将高于欧盟境内企业，这可能违反非歧视性原则。
　　最惠国待遇要求，对所有WTO成员国一致对待，因此欧盟对中国和美国征收的碳边境税理论上应该是一致的。但是CBAM承认进口国家显性碳价，而目前中国碳价显著低于全球其他主要经济体，而这可能违反最惠国待遇。一个可能的解决方案是，在自贸协定中豁免相关国家的碳边境税，因为WTO规定国家间的自贸协定属于最惠国待遇的例外条款。目前G7国家已计划建立全球首个气候俱乐部，正积极推进CBAM对G7国家内部的豁免。
　　欧盟试图援引例外条款实现CBAM与WTO规则的兼容，但能否实现尚待观察。欧盟试图援引允许WTO成员采用必要方式保护人类和动植物的生命健康以及自然资源这一例外条款来使得CBAM与WTO规则兼容，一方面，这在法理上是否成立仍然存在争议，另一方面，历史上也鲜有成功援引以上例外条款的先例。后续谈判进展仍需要持续观察。
　　CCA：聚焦相对碳含量，相对而言绿色属性更强
　　美国CCA仅对产品超出基准线（同类产品的平均碳含量）的部分排放征收边境碳税，且同时适用于进口商和国内厂商，相比欧盟CBAM具有更强绿色属性。美国CCA关注的是相对碳含量，即出口产品与本土产品碳排放的差值。换言之，只要中国生产的产品和美国平均含碳水平一样，那么在出口时就可以免交碳边境税。因此，中国碳价高低并不会受到CCA影响，国外生产者会有更大的动力去降低自己的碳含量。而欧盟CBAM也有向国外生产者传递减碳压力的效果，但它更直接的效果是惩罚低碳价国家的生产者。
　　CCA制度设计导致其满足WTO国民待遇要求，但必然涉及违反最惠国待遇原则。CCA对国内生产者与进口厂商一视同仁，确保了进口产品和国产产品相同税负水平，这能够最大程度上避免违反WTO中的国民待遇要求。但同时，CCA主要针对碳减排力度不如美国平均的产品，美国经济的碳密集度比其贸易伙伴低近50，中国经济的碳密集度是美国的三倍多，印度的碳密集度几乎是美国的四倍，因此对于不同国家进口产品将征收不同水平税率，这必然违反WTO中的最惠国待遇原则要求。
　　三、碳边境税影响深远，或对高碳产品出口形成显著冲击
　　目前欧盟CBAM已经率先落地，我们以CBAM为例分析其落地后对我国可能产生的深远影响。
　　预计CBAM将对钢铁、铝等产品出口形成显著冲击
　　CBAM的实施预计将对钢铁、铝等高排放行业出口造成一定的冲击。受碳边境税影响最大的国家是向建立碳边境税的国家大量出口碳密集型产品的国家。中国目前是世界上最大的出口国和欧盟最大的贸易伙伴。2021年，中国对欧盟出口总额达5182亿美元，约占中国出口总额的15。而CBAM主要涉及的商品类型中，钢铁和铝是中国出口欧盟的主要产品，未来必然将首当其冲面临冲击。
　　以当前欧盟碳价计算的中国钢铁出口碳成本超过500元吨，已超过长流程钢材平均利润水平。以钢铁行业为例，我国钢铁生产以长流程高炉转炉炼钢为主，平均吨钢二氧化碳排放量约2。1吨。如果按照当前欧盟1。3吨的配额免费分配标准及88欧元吨（650元吨）的碳价格计算，自2026年CBAM开始正式运行时，我国钢铁出口至欧盟将增加520元的吨钢碳成本。等到2034年欧盟全面退出CBAM免费配额分配后，该成本将进一步增加至1365元吨。而我国长流程钢材目前平均利润仅338元吨，CBAM带来的碳成本上升将产生重大影响。
　　从行业维度来看，我们测算在88欧元吨的平均碳交易价格下，我国钢铁和铝行业面临的碳关税税率分别约为10和25。根据中国对欧盟的出口数据、碳排放强度等，我们测算：2021年中国出口欧盟的钢铁碳边境税金额可能高达3。5亿美元，等价税率超10；钢铁制品碳边境税金额可能高达8。2亿美元，等价税率6。5；出口欧盟的铝及其制品的碳边境税金额可能高达11。2亿美元，等价税率超25。
　　从企业维度来看，CBAM或增加企业出口成本约6。8。根据清华大学能源环境经济研究所的测算，CBAM对钢铁、铝业的影响可能会为我国企业增加6。8的出口成本。而国内最大钢铁上市公司宝钢股份在《2021年气候行动报告》中预计，若按照80欧元吨二氧化碳征税，其每年将被征收4000万8000万欧元（约合人民币2。82亿5。64亿元）的碳边境税。
　　未来CBAM行业范围的扩张将进一步限制中国有机化学品、塑料、钢铁及铝的下游产品出口。除钢铁及铝外，CBAM还提出在2026年前考虑将征收范围扩大至有机化学品和塑料，2021年中国出口欧盟贸易金额分别为156亿美元和152亿美元，若按当前碳价水平征收，等价税率或高达8与18。而当前管控产品的下游产品未来也有被纳入CBAM的可能，未来如电子产品、汽车铝制车架等产品均将面临极高出口风险。
　　碳市场改革停滞，CBAM将倒逼我国形成完善碳价机制
　　由于碳排放数据造假问题，目前全国碳市场改革停滞，碳交易基本空转。2022年4月8日，碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议，通报碳市场数据造假有关问题，部署严厉打击碳排放数据造假行为、推进碳市场健康有序发展工作。2022年5月12日，国家发展改革委副主任胡祖才指出：推进双碳工作第一要加强统筹协调，建立统一规范的碳排放统计核算体系。而由于排放数据质量低，数据造假问题严重，目前中国全国碳排放权交易市场基本空转，换手率不足5，且仅火力发电企业被纳入其中。而目前，全国碳市场的改革工作已暂时停滞，市场活跃度、交易主体、纳入行业等均有很大改革空间。
　　预计CBAM的实施将倒逼我国碳市场发展，逐步扩大碳市场行业覆盖范围，提升碳配额价格。根据CBAM机制，商品原产国碳配额价格与EUETS越接近的国家需要承担的财务义务越少。当前欧盟与中国碳配额存在较大价差，且碳市场覆盖范围不同。目前欧盟碳配额EUA价格约为88欧元吨（折合人民币约650元吨），而我国碳市场配额CEA价格为56元吨，价格相差10倍有余。
　　另外，中国全国碳市场仅纳入了火力发电行业，而钢铁、有色、化工等行业仍未受到有效碳价的制约。一旦CBAM正式运行，我国未被纳入全国碳市场的出口企业大概率将被以欧盟碳价为标准全额缴税。此前碳市场价格较低且纳入行业较为保守的主要原因，是为了避免碳价过高增加制造业企业成本。而CBAM的出台，导致相关出口企业的碳成本难以避免。因此，逐步扩大碳市场行业覆盖范围，并提升碳配额价格，是使得企业将碳费用留在国内而非欧盟的有效方式。
　　推动清洁能源产业需求增长，促进风电、光伏产品出口
　　CBAM将间接碳排放也纳入考虑范畴，以光伏为代表的清洁能源产业或将迎来显著利好。虽然我国对欧盟的直接电力出口规模有限，但CBAM将特定条件下的间接排放纳入征收范畴，即包含外购电力的碳排放。因此，预计未来出口企业将会寻求生产过程中的低成本降碳方式以避免高额的碳关税，对清洁能源产生的绿电产生更高需求。另外，CBAM机制的实施有可能成为促进国内绿电开发与消纳的重要积极因素。
　　预计CBAM机制的实施也将有效促进我国风电、光伏组件的出口。CBAM针对欧盟以外所有国家出口产品，或让全部非欧盟合作伙伴的生产成本上升。而欧盟本土企业由于CBAM对不同碳排放产品的差异税率，也将增加清洁能源产品的进口需求。因此，国际清洁能源需求或显著增长，预计这将有效推动我国风电、光伏组件等产品的出口量增长。另外，中国应充分发挥一带一路倡议绿色发展国际联盟作用，积极寻找欧盟以外新的出口增长点。
　　CBAM落地或引发蝴蝶效应，发达国家效仿出台各自碳边境税概率提高
　　目前G7国家已计划建立全球首个气候俱乐部，多个国家与地区宣称未来将实施碳边境税政策。2022年6月28日，G7首脑峰会在其会议最后一天通过了《七国集团气候俱乐部声明》，声称将在2022年底前建立一个符合国际规则的开放、合作的国际气候俱乐部，实行强制减排，共同向不加入的外部成员征收关税。多个发达国家宣布或已经推出碳关税政策。2021年1月，日本政府公布了绿色增长战略，为了确保日本企业的竞争力，下一步日本开始讨论是否实施碳关税。2021年6月，英国前首相约翰逊提出应由G7领头，创建一个强大的碳关税联盟。加拿大也提出，将在保证加拿大利益优先的基础上，借助碳关税政策，减少碳泄漏。
　　CBAM或引发蝴蝶效应，未来更多发达国家可能推出各自版本的碳边境税，或对全球经贸体系形成严峻挑战。近几年，受新冠肺炎疫情、产业链调整和中美贸易摩擦等因素影响，全球贸易体系遭受了巨大挑战。而CBAM的落地可能加速其他发达国家效仿欧盟，推出各自的碳边境税。预计这一方面将导致全球气候治理格局的割裂，另一方面也可能引发碳边境税脱离经济贸易层面而上升到政治层面，进而可能发展为新一轮的全球性贸易争端，相关风险值得我们长期关注。
　　报告属于原作者，本文不作任何投资建议，详情参阅原报告。精选报告来源【远瞻智库】，获取报告点击：远瞻智库为三亿人打造的有用知识平台报告下载战略报告管理报告行业报告精选报告论文参考资料远瞻智库