专访中国政法大学城发院都市圈发展并未转向，摊大饼将难获批复

　　记者赵孟
　　编辑翟瑞民
　　中国城市化进程中实施的都市圈战略将要转向？2022年9月19日，国家发改委新闻发言人孟玮在新闻发布会上表示，中国都市圈发展还处在初级阶段，各地要尊重客观规律、立足发展阶段，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向。各地在确定都市圈范围时要坚持实事求是的原则，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，做到集约高效发展，防止盲目扩张规模。
　　2014年，由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划》首次出现都市圈概念。2021年，都市圈发展首次进入国家五年发展规划，成为事关区域内城市群发展的一项顶层设计。清华大学中国新型城镇化研究院组编的《中国都市圈发展报告2021》显示，目前全国有34个规划中的都市圈，但被国家批复的只有6个，越来越多的城市正在努力进入国家队。
　　此次国家发改委的表态引发各种解读。有观点认为，我国都市圈建设将迎来新变化，一些城市可能都市圈梦碎，面临大洗牌等。对此，中国政法大学城市发展与治理研究院（下称中国政法大学城发院）多位专家向界面新闻表示，国家发改委最新表态是对此前国家规划的进一步规范，为都市圈的发展划定红线，并不意味着都市圈战略已经转向。未来，都市圈有序、高质量发展将成为方向，摊大饼搭便车式的都市圈规划将很难获得国家支持。
　　中国政法大学城发院曾承担国家发改委委托的《十四五时期县城新型城镇化建设重点任务与政策选择研究》《我国新型城市建设发展与改革举措研究》等课题，致力于城市发展与治理创新的前瞻性理论和政策研究。近日，该研究院多位专家以团队名义接受了界面新闻专访。
　　为都市圈泛滥划定红线
　　界面新闻：都市圈概念是如何逐步成为顶层设计的？有研究报告称，目前全国有34个规划中的都市圈，如此多的城市在努力加入都市圈国家队，背后动机是什么？
　　中国政法大学城发院：都市圈作为城市群的重要组成部分，有利于打造成富有创新力和竞争优势的区域空间单元。党的十九大报告中明确提出建立更加有效的区域协调发展新机制，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2019年，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确了都市圈的内涵及培育发展都市圈的目标任务。十四五规划《纲要》对依托辐射带动能力较强的中心城市，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈作出了部署，并先后批复南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆等都市圈规划，即所谓纳入国家队的都市圈。
　　地方政府提出各类都市圈规划的最原始动机是集聚资源，都市圈不仅仅是城市间简单的地理集聚，而是具备一定产业关联的空间组织，推动区域一体化能够形成高效统一的大市场，降低要素流动壁垒、促进人口、产业、资本等各类资源集聚、提高市场配置效率，促进中心城市经济体量做强做大。
　　界面新闻：此次国家发改委对都市圈发展的表态意味着什么？未来都市圈发展是不是可能做出调整或者转向？
　　中国政法大学城发院：对国家发改委新闻发言人的观点，我们的理解是两个关键词和两个指标。从关键词来看，一是不能跨越发展阶段，二是防止盲目扩张规模；从指标来看，一是1小时通勤圈，二是2万多平方公里范围。但这并不意味着我国都市圈政策的转向，恰恰相反，这是对2022年7月28日国家发改委发布的《十四五新型城镇化实施方案》中明确提出依托超大特大城市及辐射带动能力强的型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈的进一步规范。在目前已经获批的六个都市圈的基础上，国家发改委细化了新增都市圈的具体要求，避免地方政府混淆城市群和都市圈，盲目规划、无限扩大都市圈的内涵和外延，以更好地支持都市圈高质量发展。
　　界面新闻：2022年是实施十四五规划的关键之年，国家发改委为什么在这一时间提醒都市圈发展要避免盲目扩张？
　　中国政法大学城发院：我们认为，国家发改委做上述表态主要基于三个背景，一是在过去的5年里，一大批国家级城市群与都市圈如雨后春笋般拔地而起，京津冀、长三角、粤港澳、成渝、长江中游、关中平原、中原地区、北部湾等城市群规划相继出炉，都市圈也到了泛滥的地步；二是都市圈的规划片面贪大求全，盲目扩大规模，很多城市规划的都市圈范围都在5万平方公里以上，甚至达到7万多平方公里，这种无限扩张和蔓延，违背了都市圈的本质，摊大饼式的发展只会重蹈大城市病的覆辙；三是中国的人口趋势已经发生逆转，2021年中国人口城镇化率已达到64。72，且人口即将进入负增长，在推进乡村振兴和新型城镇化过程中，未来人口进一步向都市圈转移面临诸多现实制约。
　　界面新闻：都市圈规划面积过大，可能造成什么后果？
　　中国政法大学城发院：随着新型城镇化进程不断推进，我国的区域中心城市开始进入都市圈发展新阶段，多座城市纷纷提出加速培育都市圈。通过都市圈的建设，能够强化其对周边区域的辐射带动作用，正如前文分析，对资源的集聚或者称为争抢是造成地方扩大都市圈范围的原始动机，诸多地方甚至出现都市圈成员互相重叠的问题，如南京都市圈和规划中的合肥都市圈，芜湖、滁州等都是双方都市圈主要城市争抢的对象；再比如东莞、中山等都是广州和深圳都市圈争抢的对象。
　　从国际经验来看，无论是东京都市圈、大伦敦都市区还是纽约都会区，最远距离基本稳定在50公里左右，在现有交通条件下，都市圈内的居民工作、生活的通勤效率最优。同时，很多人混淆城市群和都市圈的概念，城市群重在群内大中小城市的产业协同和一体化发展，都市圈以核心城市为中心，具备同城化的特质，重在圈内其他城市围绕核心城市进行交通、居住、通勤等方面的承接和服务。从这个意义上，都市圈如果面积过大，一方面容易造成圈内核心城市在交通、教育、医疗等方面的大城市病，另一方面核心城市会对圈内中小城市造成资源虹吸，扼杀中小城市的发展。
　　已获批的都市圈有何特点？
　　界面新闻：从国家发改委已批复的6个都市圈来看，其重点考量是什么？
　　中国政法大学城发院：六大国家级都市圈本身都具有较好的都市圈发展基础和条件，都是所在区域的中心城市，行政等级较高，包括1个直辖市、3个副省级城市、2个省会城市，都具有天然的辐射带动力。6个城市中，除福州外均是超大、特大城市。其中重庆都市圈的中心城市重庆是超大城市；成都都市圈、南京都市圈和西安都市圈的中心城市成都、南京、西安均是特大城市。而长株潭都市圈经过多年的发展，三市基本融为一体，在基础设施、公共服务、产业发展、生态文明、融合机制等已经具备都市圈的条件。福州都市圈的中心城市福州虽然只符合大城市的标准，但地处海西（台湾海峡西岸）的独特位置，一方面是基于两岸合作的考虑，另一方面是北链长三角、南邻粤港澳，是打造沿海经济带不可或缺的重要一环。
　　界面新闻：但我们注意到，在已获批复的都市圈中，有些面积也比较庞大（比如成都都市圈达3。3万平方公里）。国家发改委的最新表态，未来是否会影响到已批复都市圈的发展？此外，近年提出的成渝地区双城经济圈，又如何与两个都市圈协调发展？
　　中国政法大学城发院：成都都市圈与重庆都市圈范围在3万平方公里左右，有其一定的合理性，新的政策趋向并不会改变既成的现实。一方面从空间距离来看，成都都市圈除核心城市成都外，主要包括德阳、资阳和眉山，距离成都市主城区距离在7080公里左右，虽然离国际公认的50公里最优区间有差距，但三地在发展空间和方向上朝成都靠拢，且多年来推进同城化发展在基础设施、产业融合、人文交流等方面都有较好的现实基础，具备同城化发展的主客观条件。重庆都市圈同样如此。另一方面，国家发改委的最新政策会充分考虑各地的发展阶段和现实基础，1小时通勤圈和2万平方公里左右覆盖范围对新增都市圈会是约束，对已经获批的影响不大。
　　经济圈和都市圈是两个不同层次的概念。经济圈是一个较为宽泛的概念，侧重于区域经济的协调发展，尤其是在构建国内大循环的背景下，承担着特殊的战略意义，而都市圈的限定就要严格得多。成渝双城经济圈属于城市群的范畴，是2011年《成渝经济区区域规划》和2016年《成渝城市群发展规划》的延续和升华，核心是依托重庆和成都两个超大特大城市，带动成渝地区甚至西南区域的发展。
　　2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要通过成都、重庆两个中心城市的双核引领和区域联动，打造西部地区高质量发展的重要增长极。规划纲要中也明确提到，成都都市圈和重庆都市圈的区域范围和功能定位，双城经济圈的外延明显要大得多，而这两个都市圈在经济圈中是处于核心地位，是重要的战略支点。通过推进成都、重庆周边中小城市向成都、重庆集聚和靠拢的政策引导，在做大做强成都和重庆核心城市更好发挥引领作用的同时，带动周边区域城市的发展。对于成渝双城经济圈的发展而言，需要对经济圈内其他中小城市和县城予以更多支持，避免将双城经济圈的发展战略窄化为两大都市圈的扩张。
　　摊大饼搭便车将难获批复
　　界面新闻：未来国家对都市圈规划的批复将进一步规范，你们认为可能出现哪些变化？
　　中国政法大学城发院：国家发改委近日已经明确，都市圈主要集中在经济发展优势区域，需要充分考虑发展基础和发展潜力，在条件成熟的前提下，依托超大特大城市或辐射带动能力强的大城市逐步培育。这就表明，未来其他城市圈所在区域必须首先满足经济发展优势区域和依托超大特大城市或辐射带动强的大城市两个条件。其中，经济发展有优势区域有多重理解，并不代表都市圈一定是经济发达区域，这一条相对属于软约束；而超大特大城市或辐射带动强的大城市的表述中，超大特大城市是有着明确的标准的，根据七普统计数据，中国超大、特大城市数量为21个。可以预计，未来批准其他都市圈，大概率将优先从超大、特大城市中考虑。
　　界面新闻：我们注意到，已有一些城市规划的都市圈开始主动瘦身，比如广东省7月20日发布的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》文件中，深圳、广州都市圈面积都已经缩小，这背后的原因是什么？
　　中国政法大学城发院：最近两个月，各类拟上报国家批复的都市圈规划都进行了瘦身操作，比如武汉、深圳、广州等都市圈的范围都进行了再定义，主要变化是面积缩小，朝1小时通勤圈和2万多平方公里范围的指标靠近。
　　从武汉到深圳、广州的变化来看，都市圈范围的划定将越来越规范，盲目扩大将很难通过审批。我们认为，上述提及的34个正在规划的都市圈中，一半左右将失去都市圈的资格，一些不符合超大特大城市或辐射带动能力强的大城市条件的，在十四五时期基本上很难获批。国家发改委的表态其实已经对新增都市圈划定了红线，只有满足基本的红线才有入圈的可能。
　　界面新闻：此次国家发改委表态后，湖北省迅速召开武汉都市圈发展协调机制第一次会议。会议明确，武汉都市圈从原来规划的18，收缩到只剩下武鄂黄黄（武汉、鄂州、黄冈、黄石）。这一现象说明什么？国家发改委表态对一些希望搭便车的中小城市可能带来哪些影响？
　　中国政法大学城发院：武汉都市圈规划混淆了城市群和都市圈的区别，在原有的18规划中，很多城市距离中心城市超出100公里，不符合都市圈的基本条件。所以，在可预见的未来，拟批复的都市圈都需要结合自身的发展基础和条件，进行适度调整。《十四五新型城镇化实施方案》中，对各类城市的发展提出过明确的指导意见：分类推动城市群发展有序培育现代化都市圈推动超大特大城市转变发展方式增强小城市发展活力推进以县城为重要载体的城镇化建设分类引导小城镇发展优化边境地区城镇布局等，这些原则为我国各类城市在十四五时期的发展指明了方向。
　　对于未来新增都市圈而言，城市规模的增量扩张空间已经不大了，只能在存量优化方面多做文章。结合此次国家发改委的表态，可以预见，有序发展将成为都市圈规划工作的重点，不符合刚性条件的、搭便车的都将会不予批复。对于中小城市而言，加入都市圈是双刃剑，根本上还是需要自身顺势而为、因势利导，留住人才和人口，培育特色产业，提高资源集聚能力，加快自身发展。