地方数据立法如何创新？建议小而精

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　　人物简介
　　高绍林
　　早年毕业于北京大学法学院，长期从事地方立法工作，原任天津市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任，现任中国法学会立法学研究会顾问、北京大学法律人工智能研究中心/实验室专家顾问、北京大学法学院立法诊所主讲导师。
　　《深圳经济特区数据条例》1月1日起生效、《上海市数据条例》1月1日起施行、《浙江省公共数据条例》3月1日起施行……2022年不少地方制定出台的有关数据领域的条例生效施行。数据安全法、个人信息保护法实施之后，各地加速了数据立法进度。作为较早研究数据领域立法的专家，中国法学会立法学研究会顾问、北京大学法律人工智能研究中心/实验室专家顾问、北京大学法学院立法诊所主讲导师高绍林接受南都专访，畅谈政府数据开放、利用、交易在法律层面如何建立良性制度，通过数据立法创新，推动数字经济高质量发展。
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　　全国各地建立20多家数据交易所、交易中心
　　南都:目前政府数据开放、利用、交易在法律层面如何建立良性制度，更好激发政府开放数据的主动性，充分发挥数据价值?
　　高绍林:2020年4月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将＂数据＂与土地、劳动力、资本、技术等市场要素并列，提出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。党中央国务院的决策和政策文件，为政府数据开放、利用、交易奠定了政治基础和政策基础，为进一步推进政府数据立法指明了方向。
　　2019年国务院修订公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，从政府开放数据的供给侧角度，作出比较系统的规定。这些都为未来国家制定统一的数据法律奠定了基础，积累了经验。
　　南都:数字经济背景下政府数据要实现开放、利用、流动、交易等，现存数据相关法律体系有哪些职责亟须理清?
　　高绍林:目前，全国各地建立了20多家数据交易所、数据交易中心，但总的交易量并没有达到预期结果，根本原因是有关数据的基本法律问题还没有完全厘清。
　　作为新型生产要素，数据与传统不动产、动产、无形资产无论在实物形态、识别方式，还是在占有、控制、转移方式等方面都有明显不同。
　　数据要素市场立法必须符合数据要素的客观规律，在数据权归属、数据权客体、数据权能、数据权转移、数据价值、数据交易规则、数据侵权等方面，不仅仅需要有明确的法律规定，而且需要与当前数字技术水平相匹配。
　　只有法律规范与技术支撑互相配合，才能实现权属明确、全程可控、多源共信、高效融通的数据要素市场可信流通体系。
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　　不能将数据与信息混为一谈
　　南都:在数据立法中，如何平衡数据开放利用、隐私保护以及数据安全三者之间关系?
　　高绍林:网络与数据是密不可分的，2016年《网络安全法》与2021年《数据安全法》《个人信息保护法》，为数据要素市场建设与发展划定了网络安全、数据安全和个人信息保护这三条底线与红线。数据安全法明确规定，数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。这一规定初步划定了数据与信息之间的边界。在研究数据权属时，不能将数据与数据所记录的信息混为一谈。
　　在数据立法中，必须平衡好数据开放利用、隐私保护以及数据安全三者之间关系。
　　这就要求，数据要素进入市场必须采取必要措施，确保数据所记录的信息处于有效保护和合法利用的状态，有关国家安全、个人信息、个人隐私、商业主体秘密信息的数据，不能作为数据要素直接进入市场进行交易。
　　数据经过脱敏处理或经信息权利主体明示授权同意，在保证排除有关国家安全的信息内容后，才能成为可开放共享、可开发利用的数据要素进入市场、进行交易流通。
　　南都:数据权属是数据立法绕不开的问题，目前对于数据确权方面有哪些进展?
　　高绍林:数据权属是数据立法最基础的问题。
　　数据与信息密不可分，但又不能把二者等同起来。因为同一组信息由于记录的主体不同、记录所用设备及其应用程序不同，会产生多种不同格式的数据；各种不同格式的数据要借助相关的设备和程序来还原所记录的信息。因此，在研究数据权属时，不能将数据与数据所记录的信息混为一谈。数据所记录的信息，由于其性质不同，需要适用不同的法律保护规则。
　　在数据立法领域，讨论最多的当属个人信息权益问题。从个人信息保护法的规定来看，并未直接赋予个人信息的收益权。
　　从数据要素市场实践来看，数据确权是对交易的数据模型、数据产品和数据服务进行确权，其中并不包含未经匿名化处理的个人信息，个人信息的财产权益也就无从谈起。
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　　为未来全国性数据立法进行不同角度制度探索
　　南都:各地数据立法有何异同?各地竞相为数据立法有何意义和局限?
　　高绍林:数据立法成为2019年以来地方立法的一大热点。截至今年1月，总共有50多部有关数据的地方性法规和政府规章相继出台，其中省、自治区、直辖市和设区的市地方性法规17部，经济特区法规1部，政府规章38部。
　　这些地方立法为未来全国性数据立法进行了不同角度的制度探索，法规施行中的经验教训也将成为全国数据立法的重要参考。
　　南都:数据立法是一个世界难题，地方数据立法应该往何处去?
　　高绍林:数据立法确实是一个世界性的难题，国外也没有成功的立法经验可借鉴。近年来，我国加强数据领域立法工作，全国人大常委会先后出台了《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》。国务院修订了政府信息公开条例。
　　最终厘清数据要素权属、跨越巨头数据围墙、隧穿平台算法黑洞、促进数据跨省跨境流动，都不是地方数据立法所能够解决的，必须由国家制定统一的数据法律或者行政法规。
　　未来地方数据立法，建议不照抄照搬外地规定，尽可能减少大而全、体系化的立法体例，聚焦本地特别急需解决的数据要素发展中的现实问题，采取小而精、专题式的立法体例，从不同角度、不同侧面为国家统一数据立法积累经验。
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　　数字经济发展较快地方可先行出台地方性法规
　　南都:推动数字经济高质量发展，需要怎样的数据立法创新?
　　高绍林:数字经济是继农业经济、工业经济之后更高级的经济阶段。落实党中央决策部署和全国人大批准的规划纲要，加快数据要素相关立法，对立法实务工作和法学理论研究工作都是新的课题和挑战。
　　关于如何推进数据立法创新，我建议:一要坚持党和国家政策指导引导。贯彻党中央对数据立法的一系列决策部署，国务院及其有关部门及时出台有针对性的政策意见，指导和引导数字经济健康发展。二要鼓励地方立法先行先试。只要不与上位法相抵触、不超越地方立法权限，数字经济发展较快的地方可以先行出台地方性法规或者政府规章，在实践中不断总结经验教训，为国家数据立法奠定实践基础。三要综合运用释法、修法、立法，稳中求进推动国家层面立法。数据要素市场化改革，不仅需要制定法律法规，而且需要相应的信息技术支撑。因此，国家层面立法要稳字当头、稳中求进，不急于求成。能够通过法律解释解决的问题，及时通过立法解释、司法解释加以解决；能够通过修改现行法律法规相关规定解决的问题，及时启动修法工作；需要制定新法律的，适时启动新法律的立法程序。
　　出品:
　　南都大数据研究院
　　数字政府研究中心
　　统筹:邹莹
　　研究员:袁炯贤