浅谈对新时期推进政府法律顾问工作的思考

　　党的十八大报告明确指出：法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究十八届三中全会首次把建立法律顾问制度当作国家治理体系和治理能力的一项重要内容;十八届四中全会又把普遍建立法律顾问制度当作依法治国的主要环节。纵观这三次会议，党和政府对政府法律顾问的定位成为新一届政府执政思路的创新，使这项工作更加具有重要的社会意义。首先，政府法律顾问可以帮助政府明确权力的法定边界，强化法律对权力运行的制约，在社会管理中充分体现公平、公正、公开的原则。政治的核心是权力与权利的冲突问题，法治的精髓在于限制公权力，保护私权利。李克强总理多次提出法无禁止即可为、法无授权不可为，就是为解决权力界限的问题。多年来由于界限不清，责任不清大大损害了政府的形象，同时也给腐败和权力寻租制造了空间。
　　一、律师作为政府法律顾问的一支主要力量，在新时期的使命和责任
　　我国律师制度从恢复之日起，律师群体就站在依法治国的前沿，直接或者间接地推动着政府依法行政的脚步。笔者认为，在十八大后的新时期，律师队伍在巩固已有成果的同时，也要与时俱进、开拓创新，提升自身实力，更好地发挥政府法律参谋的作用：
　　第一，律师要增强从事政府法律顾问工作的使命感和责任感。长期以来，律师一直处于国家政治体制外，属于社会自由职业者，政治责任感不强。三中全会决议第九章专门写了推进法治中国建设，并特别提到了律师的作用。四中全会决定有30 多处提到了律师，而之前还没有把律师协会的工作、律师的工作、律所的管理写进党的决议中。现在律师参与政府法律顾问工作，有十八大的顶层设计、制度保障，有党中央的支持和重视。我们律师首先要深入领会这个历史性使命的意义，全身心地投入到政府法律顾问工作中去。
　　第二，律师要调整和完善知识结构，主动学习政府文件，及时了解国家大政方针政策，在提高执业水平的同时，还要了解和熟悉政府机关的工作运行机制。律师因为主要从事企业经济法律和刑事法律工作，对各级政府文件和方针政策了解的少，特别是对政府部门的工作机制和运作体系都不熟悉。虽然政策来源于法律，但是政策更加具有针对性、现实性和时效性，又与律师所熟悉的法律有所区别。律师要主动研究国家政府的文件，特别是规范性文件，了解所服务的政府区域内的经济状况、经济优势、行政区域、产业结构等，只有对这些基本情况有了深入了解，律师才能更好地领会政府的决策意图和思路，也才能理论联系实际，确保我们的法律建议真正做到对症下药。
　　第三，律师要更加接地气，贴近民生，思考民生，更好地了解各阶层民众的需求，更加主动地去发现现行政策法规中的不足和缺陷。律师虽然时时刻刻在与民众打交道，但是主要限于律师与特定的某个单位或个人的法律事务处理，对法律事务背后的民众需求，政策和现实的矛盾思考得不多，发现得不多。而政府法律顾问作为政府的法律参谋，更多的是需要律师对不特定的社会公众，或者某一个大的领域提出法律建议，这就需要我们律师在对社会各阶层了解的深度、广度上做文章。从而在政府法律顾问工作中，做好社会公众利益的代言人，使政府的行政管理措施与公众的需求达到一个完美的结合点，让政府的政策法规更加具有可操作性。
　　二、律师在新时期做好政府法律顾问工作的几项重点工作
　　在新时期，我们能够更多地参与政府社会管理，通过政府法律顾问工作为依法治国贡献律师的力量。这是使命，更是一种责任。笔者回顾和总结了为北京市海淀区以及内蒙古呼伦贝尔市、阿拉善盟、牙克石市等多家政府单位从事法律顾问的经验，结合新时期党中央对政府法律顾问工作的新定位和新要求，建议我们律师应当重点做好以下几项工作：
　　第一，继续积极参政议政，为政府做好法律参谋，为政府的依法决策提供法律保障。十八届四中全会提出政府今后要健全依法决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大决策的法定程序。特别是建立行政机关内部决策的合法性审查机制，未经合法性审查或者审查不合法的不能提交讨论。律师作为政府法律顾问主要的工作就是参与政府决策并提供法律建议。具体有以下四点：一是法规信息的搜集，律师可以接受政府的委托参与决策的商议，为政府决策制定收集和处理各种信息，帮助政府完善决策。二是律师可以列席政府的重大常务办公会，把律师的法律意见更加直接地向政府更高级别的决策者提供。三是参与政府决策文件和地方立法文件的起草，随着《立法法》的修改，设区的市都将拥有地方立法权，律师参与立法确保立法质量，今后将是一个重点。四是参加重大决策和地方重大项目的协调会、听证会、座谈会和谈判。会上律师可以从法律的角度对合法性、可操作性、法律后果提供风险的防范预案。
　　第二，律师要全过程地参与对地方经济发展有重大推动作用的大型投资项目法律服务，为重大项目投融资的顺利进行保驾护航。目前，律师参与政府重大投资项目并提供全程跟踪式专项法律服务，不仅已成为政府法律顾问服务的主要趋势，亦是法律顾问的责任和义务。律师在服务中的主要工作：一是对招投标涉及诸多法律文件的制作与审核，保障招投标程序的合法合规。二是发挥律师熟悉法规政策的专长，配合政府部门和项目公司共同及时了解、关注、研究国家对项目相关投资政策的变化。三是协助政府做好维护群众合法利益的调研，依法提出解决此问题的良策或建议，并运用好法律顾问在政府与群众之间的桥梁作用，真正维护社会稳定。从项目的一开始便发挥法律顾问的法治参谋、法治助手、法治秘书的综合作用，不仅为项目依法进行全程把好法律关，在项目的进行中做好合同、补充合同、重要事件纪要、重要图纸等的档案管理与档案完善的保障工作;更重要的是在合同的履行中，遇有新法新规的颁布，切实做好实施与履行的工作。
　　第三，律师要主动参与信访接待，更好地帮助政府依靠法律手段解决社会公众关心和关注的问题。信访接待是律师接触政府、接触群众的窗口，律师在担任各级政府法律顾问的一个基本做法，就是参与信访接待，配合并指导政府通过合法的途径维护社会的和谐稳定。笔者认为，律师应当建议各级政府，在信访局普遍设立信访接待窗口律师值班制度，同时在领导接访日律师要陪同领导参与接访，同时更多参与信访积案的核查。律师参与信访作用主要有两个：一是为政府把好法律关，为依法解决矛盾提供法律服务。二是为群众提供法律咨询。律师通过法律宣讲对上访群众进行引导和分流，引导群众按照法定要求合理地解决诉求，防止矛盾激化。而且律师客观公正的地位也有助于推动信访问题的依法解决。
　　第四，律师要推动各级党委和政府将法律培训作为提高政府工作人员法律素质及建设法治政府的一个长远性措施。律师可以建议政府建立起新任领导干部和新招录公务员岗前法律培训制度，以及政府定期法律宣讲和培训制度。律师也可以结合各个行业的具体法规政策，有针对性地对发改、国土、公安、交通、环保、住建、财政等政府执法权比较集中的部门开展法律培训。另外还可以与纪委监察机关配合，结合日常的廉政教育，通过法律培训为政府工作人员敲响法律的警钟，使他们树立法律意识，自觉做到依法行政。
　　第五，要将政府法律顾问的覆盖面拓宽，从目前的省(市)一级为主，拓宽到县、乡、村等基层，真正做到法律顾问服务全覆盖。目前政府法律顾问主要集中在省、市一级，其他基层还不普及，这是我们今后工作的重点区域。律师要分步骤，分层级地细化工作，最终实现法律顾问制度的全面覆盖。在实现省、市、县、乡镇四级人民政府法律顾问制度全面覆盖的基础上，律师要逐步引导帮助企业事业和社会团体等基层单位及自治性组织和其他基层组织建立健全政府法律顾问制度。只有全覆盖，才能将法律意识和法治思维贯穿到政府工作的方方面面。
　　总之，全面推进依法治国、普遍建立政府法律顾问制度是两个伟大的命题和宏大的使命，作为新时代的法律人，我们应当牢牢抓紧这个难得的历史机遇，履行我们的时代责任。