澳大利亚垄断性行业是如何引入竞争机制的

　　
　　一、澳大利亚垄断性行业引入竞争机制的情况和主要特点
　　澳大利亚从80年代末开始改革，试图将竞争机制引入垄断性行业。1989年废除了联邦政府对通讯业务的垄断；1990年11月在航空业允许各公司业务交叉；1991年4月，联邦银行实现私有化；1995年4月，澳大利亚国会批准电力行业在全国范围内实行竞争政策的改革。在这些改革中，澳大利亚政府一方面通过向非国有 经济 开放原来的垄断性行业，引入非国有资本，实行股份化改造，以促进竞争机制的形成。另一方面努力创造公平竞争的环境，鼓励这些行业内各种所有制 企业 之间展开公平竞争，促进经济效益和服务质量的不断提高。
　　据介绍，澳大利亚在垄断性行业实行的竞争性政策改革的范围是比较宽的，几乎涉及到政府举办或管理的所有事业，如飞机场，由政府经营转变为私人经营；高速公路、天然气管道，由政府兴建与管理改为由私人建设和经营；职业介绍所由政府举办变为私人举办；甚至将一部分监狱，也由政府管理交给私人管理。
　　据考察，澳大利亚在垄断性行业引入竞争机制的改革是在一个市场经济体制比较完善的情况下进行的，改革中出现的 问题 和困难比较容易通过市场机制来解决。如就业、 社会 保障等问题，都可以依靠已经存在的机制解决。各级政府间的利益调整问题，可以通过 法律 和协商机制加以解决。因此，澳大利亚这方面的改革不是管理体制方面进行根本性的改革，不存在＂转轨＂问题，而是对市场经济体制的进一步完善，是将比较完善的市场竞争机制引入竞争不充分的垄断性行业。从总体上看，澳大利亚政府在这方面的改革，比较注重从实际出发，具有以下特点：
　　(一)不同级别的政府采取不同的改革措施
　　澳大利亚是一个联邦制国家，分为联邦、州、地方三级政府。三级政府的职能不完全一样，财权也有很大的不同。
　　联邦政府负责全国和跨州的事务，经济实力雄厚，举办的企业和拥有的资产比较多，因此在打破垄断的改革中，主要通过放松管制，促进全国统一市场的形成和出售公有财产的 方法 ，将非国有资本引入垄断性行业，促进垄断性行业内部形成不同所有制企业间的竞争机制。
　　州政府虽然资产不多，但对本州范围内的基础设施拥有可观的产权和经营管理权。因此，州政府在出售公有资产的同时，还通过招标的形式出售经营管理权，如南澳大利亚州将输送天然气的管道网以24亿澳大利亚元的价格出售给私人经营。州内部公路建设和经营权通过招标方式出售给私人。各州管理的监狱已经有1/4由私人经营，政府对这些监狱采取购买服务的办法加以利用。
　　地方政府没有多少资产，但是在改革以前，一些服务性工作是由政府直接经营的，如城市环境卫生、垃圾及废弃物处理、城市公园的管理、政府办公楼的清理等。改革以后，地方政府通过招标，将这些工作承包给私人企业。
　　(二)根据不同行业的特点采取不同的措施
　　电力行业是一个技术含量比较高，包括发电、输电、配电等许多环节的跨地区的 网络 系统。虽然网络是统一的，但是各环节有不同的特点，需要采取不同的改革措施。例如输电依靠的是电网，而电网的一次性投资需要量较大，由各电力公司分别建立自己的电网是比较困难的。在电网的经营中，规模大的电网有利于稳定电压和调节不同地区间电力。因此在较大范围内统一建设和经营电网是比较合理的， 目前 不具备开展电网间竞争的条件。发电是由各独立电厂进行的，各厂在管理、成本核算方面有很大差异。电厂的独立性和成本的差异性，为发电环节形成竞争机制提供了有利条件。配电是由电网向不同的用户提供电力，用户的要求不一样，也存在开展竞争的条件。因此澳大利亚在引入竞争机制的改革中，输电环节的电网仍然由政府的企业统一经营，而在发电与配电环节，则积极采取措施，引入竞争机制。
　　澳大利亚在打破航空业垄断经营的主要措施是实现空运业的自由化：一是允许国际航空公司与国内航空公司的业务交叉，即国际航空公司可以从事国内空运，国内航空公司也可以从事国际空运。二是私有化，将澳大利亚国营航空公司（从事国内空运）和快达航空公司私有化。三是不限制外国航空公司投资从事澳大利亚国内航空运输业的资本数量。
　　(三)重视利用法律手段，发挥政府监督管理的职能，为提高服务水平、开展公平竞争创造良好的环境
　　澳大利亚许多垄断性行业引入竞争机制的改革，都是在调研的基础上，制定方案，经国会批准后才实行的。因此，这些改革都是有法可依的。例如，电信业的改革是在《1989年电信法》和《1991年电信法》的基础上进行的。
　　政府在引入竞争机制的同时，加强了对这些行业经营情况的监督和管理，以保证为社会提供更好的服务。为此，澳大利亚设有专门的监督和管理机构，如澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）是专门负责电力、电信、天然气市场交易的机构，不仅在全国范围内监督这些行业的价格和服务质量，而且接受和审理消费者的投诉。在电力行业还成立了国家电力市场管理公司（NEMMCO）和电力法规行政局（NECA），专门负责电力市场法规执行情况和电力供应可靠性的监督和管理，确定电力系统安全和可靠标准，提出解决电力交易纠纷的程序。澳大利亚通信技术委员会是一个专门负责通信企业技术监督的机构，所有新进入通信行业的企业，都要接受这个机构的技术评估。现有的通信企业也要接受这个委员会在技术方面的检查。达不到国家规定技术标准的企业，将不得进入通信行业，或者必须从通信行业退出。
　　
　　(四)不盲目追求各州进行同步改革，注意协调联邦政府与州、地方政府的利益关系，以及各地之间的利益关系
　　从总体上看，澳大利亚联邦政府非常尊重州政府的自主权和地方利益。各州政府也十分支持联邦政府推进这项改革。各州政府在推进这项改革中，都注意从本州的实际情况出发，逐步推进竞争政策的改革。联邦政府也不强求各州政府进行同步改革。例如，在电力体制改革中，由于各州电力 企业 的所有制形式不一样，管理成本和经营能力不一样，统一电力市场给各州带来的利益必然是不一样的。按市场 经济 的一般 规律 ，电价低的地区的电力应该向电价高的地区流动。
　　在改革的具体措施上，澳大利亚各州也有很大的自主权。例如，有些州在电力体制改革中将政府举办的电力企业出售给私人经营。但是塔斯马尼亚州政府不支持把发电、输配电和电力零售企业出售给私人。南澳大利亚州1999年6月通过法令，允许将政府所有的电力企业长期租赁给私营企业经营，而不允许出售这些企业。
　　总的来看，澳大利亚对垄断性行业的竞争性改革取得了积极的成效。例如电信业改革后，由国营企业独家经营变成多家经营，特别是增值服务领域有20多家企业经营，形成了比较激烈的竞争。竞争使长途电话的费用降低了50%，服务的项目也明显增加，用户得到一定的实惠。电力行业改革后，由于非国有投资的进入，使电力行业的投资比以前有较大幅度的提高，在改革以来的5年间，国内外投资达40多亿澳大利亚元，同期的电价也降低了50%，电力企业的劳动生产率提高了10%以上。电力用户从1998年7月开始，拥有一定程度的选择不同供电企业的权力。澳大利亚航空业的服务水平、城市管理水平，也都在改革中有了新的提高。
　　二、对几个 问题 的讨论
　　(一)私有化并不等于打破垄断、引入竞争机制
　　从澳大利亚改革中出现的以上情况可以看出，私有化、股份化并不是引入竞争机制的唯一条件。只有在同一行业内打破独家垄断，形成由多家具有不同利益的经营主体的局面，才能够形成竞争机制。仅靠竞争机制还不能为用户提供良好的服务，还需要政府的监督、协调和管理。
　　(二)技术进步在打破垄断，引入竞争机制中具有重要作用
　　有些行业的某些方面改革后没有形成竞争机制，与技术进步的步伐不适应 发展 的要求有直接的关系。如澳大利亚电信业改革后，随着多家企业的进入，长途电话和电信增值业务中出现了非常激烈的竞争，服务质量提高，经营成本降低，效益显著。但是，由于国有企业控制着电信的主要 网络 ，特别是接入用户的市内电话网，因此在市内电话方面，还没有形成竞争的局面。
　　(三)垄断性行业中有些环节 目前 没有条件引入竞争，如何在这些环节改善管理、提高效益，仍然是一个需要继续 研究 和探索的问题
　　三、对我们的启示
　　(一)在现有经济、技术条件下，我国的许多垄断性行业是有条件打破垄断，形成竞争机制的。政府管理的许多事物有条件交给市场和非政府机构完成。这对于提高效率，向居民提供高质量的服务具有重要作用。
　　(二)引入竞争机制需要开放垄断性行业，培育公平竞争的市场环境。我国垄断性行业存在国有经济比重过大的现象。因此当前改革的重点应是开放不 影响 国家安全的垄断性行业，减少进入这些垄断性行业的限制，允许其他企业进入这些垄断性行业。在调整所有制结构中，应特别注意培育多个市场主体，并为它们之间的竞争创造公平的市场环境。
　　(三)在引入竞争机制的同时，加强政府对市场的监督和管理。澳大利亚推进竞争的改革实践表明，越是发挥市场机制的作用，越需要加强政府的管理和调控。不能简单地用＂政府退出垄断性行业＂来理解垄断性行业引入竞争机制的改革。由于我国是一个经济体制转轨的国家，政府的作用受计划经济的影响比较深。在转变政府职能，加强政府在管理、监督等方面的作用中，要防止用计划经济体制的办法进行管理和监督，政府要学会用 法律 、经济利益等间接手段来调控经济。改革措施的实施应努力作到有法可依，防止随意性。
　　(四)处理好中央政府与地方政府的关系，促进全国统一市场的形成。我国是在市场经济体制还不完善，中央政府与地方政府的职责、利益关系不十分规范，地方政府的行政垄断与部门的行业垄断同时存在的情况下，开始垄断性行业引入竞争机制的改革。在改革中需要处理好建立全国统一市场和尊重地方利益之间的矛盾。在建立全国统一市场，进行健全市场竞争机制的改革，各地的目标和任务是一致的，但是在某些行业改革的进度和力度安排上，则允许各地有较多的自主权。
　　(五)重视技术进步在打破垄断，引入竞争机制方面的作用。当前的许多垄断性行业将随着技术进步而变成竞争性行业。澳大利亚改革的实践证明了这点。我国在这方面的潜力很大，更加需要在垄断性行业引入新技术，促进多家经营主体的形成，推动竞争机制的形成和发展。