浅析政府和部门预决算公开问题

　　党的十八大以来，预决算公开作为建立现代财政制度，深化财税体制改革的重要内容，受到社会各界的广泛关注。本研究在对肇东、嫩江等20个市县调研的基础上，对我省近年来预决算公开进展情况进行了系统总结，从理论和实践结合的角度，对存在的问题、路径设计、矛盾破解等进行了深入分析，研究和探索了新的历史时期建立与国家治理和经济体制改革相适应的预决算公开制度的路径与措施。初步得出了预决算公开要充分准备、精心设计、健全制度、完善技术、配套改革、先易后难、有序推进、稳步实施的研究结论，将预决算公开的法律支撑、制度保障、技术依托、舆情支持等要素进行了系统安排。
　　一、预决算公开的历史演进与现实意义
　　(一)由机密到全面公开60年演变与进化。1999年以前，财政预算、决算一直属于国家机密，不对社会公布。1999年，国务院有关部门向全国人大有关部门提交预算报告，体制内的公开已经开始破冰之旅。 2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》以法定形式明确了财政预算和决算报告是政府信息公开 的重要内容之一。十八大以来，党中央、国务院对预决算公开工作提出了一系列新的要求。新修订的《预算法》对预决算公开的内容、时限、方式等诸多环节均做出明确表述和具体要求。预决算公开逐步纳入依法治国范畴。
　　(二)依法治国、民主政治、深化改革的多重要求。预决算公开是加快我国民主进程的需要。依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权是我国民主政治制度建设的主要内容。公民有权了解、参与并监督公共财政资金的使用。预决算公开是实现这些权利的有效渠道。
　　二、我省预决算公开工作进展情况
　　(一)基本情况。近年来，我省按照财政部的要求，不断加快预决算公开的步伐。2014年以来，按照财政部要求，积极主动推进预算信息公开工作，进一步扩大公开范围，除9个涉密单位外，其余112个省直部门全部纳入公开范围，并于4月末前已经集中向社会公开。全省142市、县、区(伊春13个政企合一区除外)也已全部完成预算信息公开工作。
　　(二)存在的问题
　　1.主动公开意识不强。从部门的角度看，一是目前党委、人大、政府、政协等主要职能部门的经费保障水平较高，而其他部门的保障水平偏低，公开容易产生攀比;二是部分单位资金使用方向并不符合公共财政的要求，不敢公开。从市县的角度看，有的市县为追求政绩，导致财政预决算失真失实;有的市县财力有限，无法满足公众需求和社会事业发展需要，不愿公开;有的市县承诺过多，但财力有限兑现不了，公开了担心遭到质疑。
　　2.公开内容不够全面。一是缺少预决算管理体制相关内容，如预决算编制的程序、预算执行的有关政策规定以及当年预决算编制项目的变动情况等。二是缺少支出标准有关内容。部门预算只公开部门单位的各项经费总额，没有公开有关支出标准，使部门单位聚焦于单位经费总额，产生不合理的攀比。三是缺少资金分配方式有关内容。部门和市县一直是被动接受专项资金和转移支付资金，但不很清楚资金到底是怎么分配的。
　　3.预决算数据对比性不强。一是定额标准不准确。物价水平不断上涨，但基本定额标准涨幅较慢，实际支出时只能通过频繁的预算追加解决，导致预决算差异过大。二是代编预算额度较大。由于年初有些项目无法具体确定或者一些专项支出覆盖全省范围，导致部分市县和部门单位存在代编预算，导致预算远大于决算。三是预决算公开科目并非统一对应，导致预决算数据出现较大差异。
　　三、制约预决算公开进程的主要因素
　　(一)法律和制度不完善
　　《预算法》修订以前，预决算公开始终缺乏法律和制度的支撑。虽然《政府信息公开条例》规定了县级以上各级政府和部门应当公开财政预算、决算报告，但要求相对宏观，缺少细节性设计。财政部门出台的规章制度层次较低，约束力不强。新《预算法》的出台从顶层设计上为预决算公开制度奠定了法律基础。
　　(二)相关制度不完善
　　政府间事权和支出责任需进一步厘清。在现行体制下，中央和地方政策目标和利益取向难以完全一致。一是地方急需的支出得不到中央有效的财力支持，而非急需的项目中央又要求地方去做。地方为了完成急需的项目，往往冒险挪用专项资金。二是中央政策的出台未充分考虑各地自然条件、经济社会基础等实际情况，政策的一刀切造成资金使用效率低下。三是部分政策未考虑地方实际执行中的积极性和可操作性。在这种情况下全面公开预决算信息，那么预算承诺但没有完成的事项将很难向公众解释，甚至很难向部门和上级政府解释。
　　(三)预算编制管理不完善
　　预算编制体系不规范。一是编制预算没有统一、规范的格式要求。部分市县没有使用统一的编制软件进行编制，有的市县根据自身情况，按照大类粗略编制年初预算，缺乏预算公开的基础条件。二是有些资金预算编制科目粗糙，导致预决算对比差异大。在年初预算时，有些专项资金只是下达到款级，而是在实际使用中才落到具体支出科目上。三是年初项目不确定，只能砍块下资金。四是人为调整科目，与实际不符。部分市县预算编制粗糙，没有细化到具体项目。
　　四、实施预决算公开制度的建议
　　(一)完善顶层制度设计
　　1.夯实法律支撑基础。改变目前地方对预决算公开工作的观望态度，必须以法律为基础、制度为支撑，健全预决算公开法律体系建设，使预决算公开成为各级政府和部门法定的责任和义务。建议《预算法实施条例》进一步细化预决算内容，通过建立硬性约束机制、考核机制和行政问责制度，来强化《预算法》对各级政府和部门的约束力，以此形成长效机制。
　　2.加大人大审查力度。一是提前介入预算编制阶段。建议人大将审查前移到预算编制过程中，详细掌握编制流程、定额标准和部门的基础信息等，提出有关改进编制预算的合理化建议。二是培养和吸收精通财政、审计、财务的专业人员，强化预决算公开的审核能力。三是建立预算全过程的监督程序。从预算决策阶段的事前监督入手，跟踪预算执行阶段全过程，加强预算刚性约束。
　　(二)加快建立现代对政制度
　　1.建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度。一是改进年度预算控制方式。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。二是建立跨年度预算平衡机制。延长预算编制时间，调整预算编制周期，提高项目预算控制能力。三是建立政府性债务预算管理制度。
　　2.完善地方税体系，合理增加地方可支配收入。要完善地方税体系，培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和主动性。要加快资源税从价计征改革，加快实施房产税改革，通过资源税和房产税改革，弥补营改增之后地方可支配收入不足的问题。
　　(三)完善预算编制管理
　　1.提高年初预算到位率。一是对能够确定额度、相对固定的补助资金，要提前下达。二是对暂时无法确定额度的，要预计最低限额，提前通知下级政府。三是提高项目预算的年初到位率。
　　2.完善转移支付制度。一是对现有资金归并整合，清理压缩专项资金，将财政预算安排的资金全部纳入部门预算之中;二是规范上下级政府间结算制度，所有政府间转移支付性资金必须通过两级财政结算办理，以免造成预算内容不完整，预算与决算不对应的问题。
　　(四)营造良好的典论氛围
　　一是政府要积极主动地引导。将与公众切身利益密切相关、社会关注程度高、公众需求量大的信息，主动向社会提供，增强预决算信息公开的针对性和实效性。
　　二是争取媒体积极配合。要积极争取和引导各类媒体，本着公开、公正的态度，从有利于社会治理和形势稳定的角度出发，加强正面的舆论导向。