中国为什么很少抓捕越南和菲律宾越境捕鱼的渔民？

　　南（中国）海是国际政治格局中最受关注的区域之一。
　　它位于我国大陆南端，被越南、柬埔寨、泰国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、菲律宾等国家环绕，大陆海岸线长达4823千米，共分布有20余条入海河流，总面积高达330万平方公里，是一个极其庞大的海洋生态系统。
　　它包含了大量亚生态系和栖息地，其炎热的气候和充沛的降水使得陆上营养物质在雨水的冲刷和河流的携带下进入南海，由此产生了极为良好的鱼类繁衍生息环境。
　　围绕丰富的渔业资源，南海周边国家冲突不断，甚至突破了海洋经济竞争的范畴上升至外交关系紧张甚至是地区安全局势动荡。
　　在一系列冲突中经常发生抓捕渔民的情况，尤其是越南和菲律宾两国。然而中国却很少抓捕越南和菲律宾渔民，这受到哪些因素的影响，又是出于何种考量？
　　一、南海渔业的底蕴、意义与冲突
　　＂天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往＂。在历史上，中国与南海诸国本无所谓的领土领海争端，更不存在所谓的＂南海问题＂。
　　伴随着南海大量油气资源被勘探以及《联合国海洋公约法》对12海里领海和200海里专属经济区的划定，南海周边国家纷纷提出海域划界问题，其本质在于经济利益和海洋资源的争夺，其中尤以渔业为甚。
　　南海具有极为丰富的渔业资源。在总量上，南海北部大陆架渔场潜在渔获量约为121万吨，北部湾渔场约为60-70万吨；在南沙群岛约39000平方公里的水域中，每平方公里水域产鱼量可达7.5吨，每吨经济价值可至800美元。
　　在种类上，南海海洋鱼类数量约占我国海洋鱼类总数的77.64%，在北部大陆架有1064种鱼类生物，包含了80多种主要经济鱼类，17种主要经济虾类，162种主要经济藻类，以及150余种主要经济贝类。
　　南海渔业以其丰富的数量和上乘的质量吸引着周边各国渔民和政府。
　　渔业对于南海周边国家具有重要战略意义，关系到保障食品安全、创造经济利益以及突出主权存在。
　　对于高端工业并不发达的部分国家而言，渔业更是其重要的支柱产业。
　　在菲律宾，南海地区的海洋渔业产量占其海洋渔业总产量的50%左右，渔业也为菲律宾贡献了6%以上的国民生产总值。
　　在越南，渔业年出口额超过65亿美元，创造相关就业岗位超过500万个，关联产业就业人数更达数百万。
　　正是看到了南海蕴藏的渔业资源，南海周边国家对南海都存在不同程度的非法控制和占领。
　　据调查统计，其他国家非法占领或控制中国＂九段线＂内的海域情况约为：印度尼西亚非法占领3.5万平方千米海域，文莱非法占据5万平方千米海域，马来西亚实际控制17万平方千米海域，菲律宾非法占据62万平方千米海域，越南对于南海地区主权声索音量最高，其非法侵占高达117万平方千米。
　　早在上世纪，南海诸国对中国渔民的不法行为就频频发生。
　　据有关资料显示，在 1989-1998年间，在南海海域共发生92起袭击和抓扣中国渔船的事件发生，31 名中国渔民在这些事件中死伤。
　　而进入21世纪，这种情况更是有增无减，被扣留的船只总计达上千艘，上万名渔民的合法权益遭到侵害。
　　渔业冲突并非仅存在于中国与相关争议国家之间，它普遍存在于南海周边各国之间，越南与菲律宾、越南与印度尼西亚、菲律宾与印度尼西亚之间有关渔业冲突的报道屡见不鲜。
　　例如以印度尼西亚为例，在2012年南海局势不断升温后，仅2014年末至2016年4月，印尼方面就以＂非法捕鱼＂为名总共抓扣了153 艘来自其海洋邻国的渔船，其中50艘船只来自越南，43艘来自菲律宾，1艘来自中国。
　　再例如，2017年5月21日，越南和印度尼西亚在印尼宣称的专属经济区——纳土纳群岛海域发生对峙事件，印尼的巡逻船对闯入其专属经济区海域内的 5 艘越南渔船实施拦截，并依照本国法律抓扣了 11 名越南渔民。
　　越南也不甘示弱，回之以颜色，其执法船只撞击了一艘载有印尼渔业部门官员的船只并将该官员抓捕。
　　二、多种因素影响下的不抓捕
　　不难看出，南海周边国家对于此海域丰富的渔业资源不仅有着较大的诉求，也不乏极端的手段。然而我国却较少像越南和菲律宾一样抓捕越境渔民。
　　首先，从南海自身的性质而言，其面积达330万平方公里之多，我国位于南海的最北端，在空间距离上具有天然的劣势，难以对整个南海形成百分之百的把控。
　　南海南北纵跨长达2000公里，东西横越约1000公里，北起广东省南澳岛与台湾岛南端鹅銮鼻一线，南至加里曼丹岛、苏门答腊岛，西依中国大陆、中南半岛、马来半岛，东抵菲律宾，通过海峡或水道东与太平洋相连，西与印度洋相通，是一个东北-西南走向的半封闭海。
　　这样独特的地理特征决定了南海渔业具有公共池塘资源的特征，即非排他性和竞争性。
　　非排他性是指在南海的渔业生态系统中，很难把潜在的受益国排除或者限制在使用渔业资源之外；竞争性是指南海周边国家长期从资源储备＂仓库＂中掠夺渔业资源。
　　其次，从技术能力和成本上而言，抓捕有关国家渔民要耗费大量人力物力财力且并不划算。
　　以对南海侵占最多的越南为例，其狭长的国土恰好沿着南海西侧的九段线呈南北分布，这意味着从越南任何一个地方都可以轻易越过＂九段线＂进入南海。
　　但中国却无法保证在任何时刻、任何地点对沿线进行监管监控，这样的人力、物力成本过大，且难以见效。
　　更何况在南海非法捕捞的渔民并不只有越南一家，位于南海西侧的菲律宾、南部的马来西亚和印度尼西亚都时常发生不同程度的非法捕捞，倘若对这些国家的渔民都进行抓捕，除了物力上的损耗，也会对我国的国际声誉带来负面影响。
　　目前，我国在南海的常态化巡航更多是针对重点海域和岛屿，辅之以无人机等高精尖端技术来完成。
　　上述两方面主要是从客观技术角度而言进行的讨论，法理因素则有着更重要的影响。渔业纠纷的实质在很大程度上是世界各国对海洋主权的争夺。
　　在南海渔业冲突中，有的是《联合国海洋法公约》专属经济区制度实施后各国专属经济区与渔区重叠产生的纠纷，有的是一当事国对另一当事国采取的对渔业资源养护或管理措施有异议而导致的冲突。
　　单纯的抓捕他国渔民并不能从根源上解决南海渔业冲突现状，以忽视主权的方式寻求对渔业纠纷的解决是不切实际的。
　　现代主权社会更加注重主权实际的行使，主要表现为国家对其领土、资源、居民等客体的实际掌握、控制的各种权力或能力。
　　主权不仅仅用于表述法律人格者，还用于体现国家主权的能动性内涵，通常表现为对领土管辖权、对资源专有权等主权权利，以及属于另一国领海区域内捕鱼所形成的历史性权利。
　　因此，对南海岛礁主权归属的认定是从根本上解决南海渔业争端的前提。根据《联合国海洋法公约》规定，中国可以在南海诸岛屿划出200海里专属经济区，而我国与南海周边相向沿海国之间的海域又未超过400海里，这就导致我国与相向国家专属经济区有一部分重叠区域，这也是南海渔业纠纷产生的根本原因。
　　彰显主权最为重要和突出的方式就是确立和行使管辖权。管辖权是主权的象征，是主权的外在体现。
　　一国如果想有效彰显自身关于某一海域的主权主张，首当其冲地，就需在争议海域确立管辖权。
　　管辖权在理论上又可以分为立法性管辖权和执行性管辖权。
　　立法性管辖权是前提和基础，它决定了一国＂有权＂进行管辖；执行性管辖权是立法性管辖权的实现和具体体现，它意味着一国对管辖的实际＂行使＂，直接意味着对立法性管辖权的实现和捍卫，关系到主权的捍卫与坚守问题。
　　在立法性管辖方面，2013年修订后的《中华人民共和国渔业法》中有规定：＂外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准＂，＂外国人、外国渔船违反本法规定，擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的，责令其离开或者将其驱逐，可以没收渔获物、渔具，并处五十万元以下的罚款；
　　情节严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任＂。
　　其不足在于：一是条款的适用范围不够明确，没有对＂管辖的一切其他海域＂进行精确定义，尤其是能否适用于九段线内的整个南海海域；
　　二是在具体处罚种类上语焉不详，何种情况适用＂没收＂＂罚款＂＂刑事问责＂等不够细致。这些都会令具体的执法机关在实践中无所适从，从而影响管辖权的行使。
　　三、维护国家主权，合作实现共赢
　　目前，南海渔业资源正面临枯竭的威胁，但南海相关国家仍然选择竞相捕捞。据相关调查研究，由于过度捕捞、环境污染等，从20世纪50年代以来，南海的渔业资源已经耗损了70%-95%，21世纪以来渔获率下降了66%-75%。
　　例如，南海北部近海地区原本是优质的渔场，但是近年来渔业生态环境遭到严重破坏，渔业资源呈现低龄化、小型化和低质化，渔业资源明显衰退。
　　而且，重要经济鱼类资源总体上持续衰退，鱼获比例持续下降。如果这些趋势得不到有效遏制，终有一天南海将无鱼可捕。
　　面对这种黯淡前景，从理性角度讲，南海相关国家应该携手治理使渔业能够可持续发展。作为负责任的大国，中国应坚持互利共赢的原则与东南亚国家（包括相关争议方）进行合作。
　　实际上，中国与越南已就相关问题展开合作并机制化。
　　《北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》是中国政府签署的第一份海洋划界协定，也是第一份渔业合作协定，同时也是第一个与东盟国家，尤其是与中国存在海洋领土争端国家的第一份海上划界协定。
　　这份协定具有开创性，示范效应明显。中国陆续与印尼、马来西亚、菲律宾等国家（地区）的相关机构签订了渔业合作协议。
　　在加强合作的同时，不可忽视从法理角度对国家利益的维护。一方面，我国有必要及时对相应法律规定进行完善和修订，如《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国渔业法》。
　　既要调整法律的适用范围，使其能有效地适用于我国所有主张主权和主权权益的相关海域，包括九段线在内的南海海域和钓鱼岛海域，还要细化与之相对的管辖内容，针对不同的违法和犯罪事实，规定程度不同的行政或刑事处罚措施。
　　另一方面在国际上，从外交层面对相关国家施加压力，将其非法行为及时向国际社会披露，转变被动维权思维，主动进行法理维权。
　　例如越南、菲律宾等国在渔业冲突中，就很善于利用《联合国海洋法公约》等国际海洋规则为非法行为辩护，主动向国际社会宣称其行为的＂正当性＂。
　　中国 ＂补丁式＂的回应既耗费精力，又容易在法理交锋中处于被动地位。因此，中国在加强执法力度的同时，要善于运用法理工具先发制人。
　　参考文献：
　　1、余文全：《南海渔业冲突的不同情境与政策选择》，《东南亚研究》，2021年第4期，第106-123页；
　　2、邵莉莉：《南海渔业纠纷解决中主权理论的运用》，《政治与法律》，2018年第3期，第100-108页；
　　3、黄冕：《中国外交中的南海＂航行自由＂话语研究》，《亚太安全与海洋研究》，2017年第4期，第40-55页；
　　4、张航：《南海地区渔业合作与中国的角色——以北部湾渔业合作机制为例》，外交学院 2017 届硕士研究生学位论文，2017年。