南海的行政区划沿革

　　作为中国版图重要组成部分的南海，从来都是行政区划中不可或缺的组成部分。南海与相邻陆地的相互依托，构成了一个十分完美的地理区域。南海与陆地之间的天然联系，以及南海中陆地自然延伸的地质构造，不仅使南海与陆地有着明显的整体性，而且也为南海的行政区划奠定了相当的基础。
　　就南海的行政区划而言，同样也经过了漫长的历史时期，也经历了从自然划分到行政认定的过程。从一定意义上来说，南海行政区划的产生、发展和确定，是建立在中国人民发现、经营和管辖南海的基础之上的。
　　同时，由于南海诸岛远离大陆，且几乎所有的岛上都缺乏淡水，不仅无法进行传统的农业劳作，而且人们只能在一年中特定的日子里在岛上居住，而不可能长期定居。南海诸岛这些独特的因素，使它必然成为一个特殊的地理区域，也就注定在南海的行政管理上，不可能采取与陆地上同样的方式方法。事实上，中国历代政府都根据南海诸岛的特点，在不同的历史时期，施以不同的管理方式。
　　公元前221年，秦始皇统一天下，把全国分为42郡，其中在岭南地区设置了南海郡、桂林郡和象郡。这三郡所辖之地，大都濒临今南海的北部和西部海域，也就是东沙群岛和西沙群岛海域。虽然，因为时代的局限，人们对南海诸岛的认识和了解尚未深入，因而此时的南海诸岛并未明确地划入某个行政区划内。但是，南海诸岛从此与中国大陆有了较为直接的关系，中国对南海诸岛的行政管理关系开始萌发。
　　公元前111年，汉武帝平定南粤之后，在其地设立了儋耳、朱崖、南海、苍梧、玉林、合浦、交趾、九真、日南九郡。其中，儋耳、朱崖两郡在今海南省，交趾、九真、日南三郡在今越南北部，其他四郡都在今两广。在两汉时期，尽管中国人民对南海的认识较之以往有所发展，但是对南海诸岛的总体认识尚停留在初级阶段。而汉王朝虽然也没有明确地把南海诸岛放置在某个行政区划之内，但是已经开始注意这片海域，并着手进行了必要的管理。《后汉书》中记载：交趾别驾陈茂随交趾刺史巡部，涉涨海遇风。显而易见，东汉时中国地方官员已经对南海海域进行了巡视。
　　从三国至南北朝，多数情况下继续承袭了两汉之制，在南海诸岛的行政管理和行政区划上，仍然没有大的突破。作为日后中国与海外贸易的重要海上通道，南海的地位在这一时期初露端倪，这也使得中国各封建王朝对南海海域兴趣日浓，无论是在东晋，还是在南朝宋代，舟师担负起了对南海诸岛的巡视和管理之责。大约在410和411年时，后来称帝的宋武帝刘裕虎骑骛隰，舟师涨海，与卢循进行了一场战斗，其主战场即在其所辖的南海诸岛。
　　从上述可以看出，自秦汉降至南北朝，虽然南海诸岛已被视为中国版图的一部分，但是人们对它的认识太过粗浅，而且对南海诸岛的认识范围也有一定局限，正是由于这种认识上的局限，致使各代王朝在南海诸岛的行政管理以及行政区划上，不可能有任何超越时代的举措。然而，我们不能不注意到这样一个事实，正是在这样的历史条件下，人们产生了自己最合理的管理方式，在今天看来似乎是低水平的，然而在当时是绝对合理的，也一定是高水平的。
　　这个历史过程经过了近七百年的岁月，的确有些漫长，但对南海诸岛的行政管理以及行政区划的确定，毕竟已经开始萌发。
　　进入唐代，中国人民对南海诸岛的认识愈加深入，尤其是西沙群岛更成为中国和南洋海上交通的必经航道。于是，我们在史书上看到了这样的记载，《旧唐书地理志》载：振州（今海南省三亚市）的疆域西南至大海三千里，显然，这已经包括了西沙群岛。《韩昌黎集》卷二十一记载了唐穆宗时岭南节度使所管辖的四至范围，其曰：隶府之州远者至三千里，悬隔山海多洲岛。并指出：若岭南帅得其人，则一边尽治。从这些记载中，我们不难知道，在唐代南海诸岛不仅已经成为振州行政区划的一部分，而且岭南节度使还对南海诸岛进行行政管理。这标志着南海诸岛的行政区划和行政管理，从唐代开始已初具规模。尽管这一时期还没有把南海诸岛的整个海域完整地囊括其中，但中国初步把南海诸岛纳入行政区划的事实已是明白无误了。
　　中国历史进入宋代之后，由于航海技术不断发展的有力支持，中国人民在南海航行出海更加频繁，对包括西沙群岛和南沙群岛在内的整个南海诸岛的认识随之也有了重大发展。突出表现在：在史书中对南海的海洋特点、海底地形特征、潮汐规律等记载，大量出现；以长沙石塘或千里长沙万里石塘等相对规范的名称，来指称南海诸岛中的不同群岛；提出长沙和石塘位于中国南海诸岛的海上危险区，出了此界限，则是外国海域的交洋之处的竺屿。换言之，在宋代更加明确地确定了中国南海与外国的界限在南沙群岛以南。
　　上述这些认识上的发展，促使宋代时将整个南海诸岛完全地纳入其行政管辖的范围内，并在行政区划上对南海诸岛的划分也更加明确。由此开始，南海诸岛的行政区划步入了创立阶段。《琼管志》是目前所知的最早有关于南海诸岛记载的地方志，书中有一段极为重要的记载：吉阳，地多山高其外则乌里苏密浪之洲，而与占城相对，西则真腊、交趾，东则千里长沙、万里石塘，上下渺茫，千里一色，舟舶往来，飞鸟附其颠颈而不惊。宋人赵汝适撰写的《诸蕃志》一书，是中国历史典籍中的一部著名的、具有较高权威性的著作，在书中也有与《琼管志》大致相同的记载，同时书中对其所述之地指出：四郡凡十一县，悉隶广南西路。在宋代的史籍中，类似的记载屡见不鲜。可以肯定地说，在宋代泛指今南海诸岛的千里长沙万里石塘均属于广南西路琼管吉阳军的行政管辖范围，其地在行政区划上当然也在广南西路的范围之内。
　　至元代，延续了宋代之制，长沙和石塘仍然列入海南岛的管辖之下，中国地方政府继续对南海诸岛进行管理。至元十六年（1279年），根据元世祖的命令，同知太史院士郭守敬到南海进行了测量，其行程南逾朱崖，最后测得南海北极出地一十五度。这是元代在南海行使管辖权的体现。至元二十九年（1293年），大将史弼率军在南海海域巡海，足迹远至七洲洋和万里石塘，表明元代对南海诸岛的管理，也采用了水师巡视的方法。而在元代绘制的大量地图上，也已经将南海诸岛纳入行政区划范围内。
　　至明清之际，有关南海的行政区划已日趋稳定，中国政府不仅将它完全列入版图，而且进一步确认它属于琼州府的管辖范围。有关的记载，大凡在明清史籍中均有清楚的纪录。如明代唐胄《正德琼台志》疆域条中记载：琼州府有千里长沙，万里石塘。而明代自郑和下西洋起，南海作为与海外交往中的重要海上交通要道，尤其引起政府的重视。明朝政府在对南海诸岛的管理上，加强了海军的护航和巡海，史书记载海南卫指挥佥事统兵万余，巨舰五十艘，巡逻海道几万里。
　　有清一代，无论是官书，还是方志，凡记载到南海诸岛，无一例外地将其以山川单位置于琼州府万州辖下。如金光祖《广东通志》、蒋廷锡《钦定古今图书集成》、胡端书《万州志》、明谊《琼州府志》等，这些权威性很高的史书，为我们认识当时南海诸岛的行政区划提供了充分、可靠和极具价值的资料。
　　同时，有关南海诸岛行政区划得以确定的事实，我们从当时的大量政区地图上也得到了充分的印证。1724年印行的《清直省分图》之《天下总舆图》，1755年印行的《皇清各直省分图》之《天下总舆图》，1767年印行的《大清万年一统天下全图》和《大清万年一统全图》，1817年印行的《大清一统天下全图》等把南海诸岛标绘在中国版图的政区之内。至晚清时，这一标绘可谓更加清晰。1904年印行的《大清天下中华各省州县厅地理全图》中，将南海诸岛用双线方格图例标绘，明确表示为广东辖区内的府级政区单位。类似的地图，不胜枚举。
　　通过对史籍的研究，我们得出这样的结论：南海诸岛的行政区划和行政管理，是基于中国人民对南海诸岛的认识程度不断深入而逐步得以形成和明确的。经过漫长的萌发、雏形阶段，从宋代开始了创立阶段。毫无疑问，明清两代尽管也处于创立阶段，但较之以往历代，已经有重大的发展。首先，从海域的地理范围而言，不再局限于近海地区，而是扩展到了整个南海诸岛；其次，从行政区划而言，已经不再笼统地划归南方政区，而是将其视为一个府一级单位，单独划出，具体地归由海南万州政区。当然，由于南海诸岛特殊的海洋地理特征，以及南海诸岛在当时社会条件下尚未被充分利用和开发的情形，在行政管理上有别于在陆地上所采取的管理方式，更多的是以水师巡海的方法来体现其管理。实际上，这种以军事手段代替行政管理的现象，是不可能规范，也不可能符合现代行政管理学的要求，但它却是历史局限的真实写照，是符合那个历史时期的客观实际的。
　　可以说，正是基于上述历史演进的铺垫，南海诸岛的行政区划有了进一步规范的可能。从晚清到民国时期，便是南海诸岛行政区划和行政管理的规范阶段。
　　在这一时期，由于广东省与南海诸岛最为接近，所以在行政区划上南海诸岛理所当然地归入广东省的范围，并由广东省政府进行管理。
　　1909年，两广总督张人骏与日本方面就东沙岛主权问题进行了严正交涉，中国政府成功地收回了被日本人无理侵占的东沙岛。在这一事件前后，东沙岛隶属于粤省辖境，是世人皆知的事实。而这一事件中，涉及与日方交涉和参加接收东沙岛的人员，均出自广东。也就是说，当时东沙群岛在行政上是归属广东省管理的，而东沙群岛显然是位居广东省行政区划内的。
　　同样是在1909年，晚清政府决定设立西沙群岛事务处，由张人骏及直隶热河道王秉恩、补用道李哲濬会同筹办。经过一个多月的工作，在4月和5月间拟定了西沙群岛事务处开办办法8条，就维护西沙主权、建设开发西沙群岛以及对西沙群岛的管理等提出了建议。这一举动，是南海诸岛行政区划和行政管理趋于规范化的先声。而最为突出的是，人们有一个普遍的共识，即西沙群岛不仅是中国南洋第一重要门户，而且在行政关系上隶属于广东省。
　　1910年，清政府颁布了《试办东沙岛章程》，拟定了对东沙岛实行行政管理的细节，包括遵委专员量予权限宽定瓜期设立局所以及经费预算和使用等各个方面。这可以说是中国历史上首次将南海诸岛的行政管理问题提到了议事日程，这一创举可谓意义重大。
　　1928年，广东省政府下令由省民政厅负责对西沙群岛进行全面调查。是年，中山大学校长戴传贤、副校长朱家骅呈请政治会议广州分会，将西沙群岛矿产的管理权拨归该校，在政治会议广州分会的第116次会议上，予以批准。中山大学接管矿产管理权之后，立即与广东省南区善后公署共同组织了西沙群岛调查委员会，由沈鹏飞任主席，乘海瑞舰前往调查。
　　1935年，为了防止日本方面对东沙群岛的骚扰与资源掠夺，加强对东沙群岛海产的管理，广东省政府在省农林局设立了东沙岛海产管理处，由梁权担任首任主任。
　　1946年，中国政府在顺利收复西沙群岛和南沙群岛后，鉴于当时较为特殊的情况，决定南海诸岛暂时隶属于海军司令部。
　　1947年5月间，国防部召开了西、南沙群岛建设实施会议，会上决定由海南岛特别行政区对西沙群岛和南沙群岛实施行政管理。
　　就民国时期南海诸岛的行政管理来看，可以归纳为以下特点：
　　其一，南海诸岛的行政区划属于广东省，主管单位是广东省政府。而在实际工作中，参与到南海诸岛事务管理中的单位，上包括国民政府内政部、行政院、外交部、海军司令部等，下包括广东省政府民政厅、建设厅、实业厅等诸多部门。
　　其二，管理的区域涵盖了整个南海诸岛。
　　其三，管理内容以经济方面为主，如磷矿和海产开发的审批，岛屿及其资源状况的调查等，同时兼及主权维护、对外交涉、建立灯塔和气象台站的审批，等等。
　　与此相应的是，在民国时期的所有行政区划地图和其他各类地图上，均无一例外地把南海诸岛标绘在广东省辖境。
　　1949年10月中华人民共和国成立，1950年5月海南岛解放，从此揭开了南海诸岛行政区划更加科学、更加完善、更加规范的新纪元。在行政区划上，南海诸岛仍然属于广东省，行政关系隶属于广东省海南行政区。广东省水产厅和海南行政区先后组织专业人员，前往西沙群岛等海域，就水产资源进行了调查。在以后的几年中，他们陆续在西沙群岛永兴岛上修建房屋，设立了小型门市部，供应日常生活用品。
　　1958年1月，海南行政区设立了西沙水产收购站；同年，海南行政区水产局在永兴岛成立了海南区西沙渔业生产指挥部。这两个地方机构的建立，不仅推动了南海诸岛的经济建设和发展，而且在不同领域发挥了应有的行政管理职能。
　　1959年3月，中共中央作出决定，指示广东省和海南行政区，在西沙群岛永兴岛正式成立县级政权机构中国共产党西、南、中沙群岛工作委员会（简称为西沙工委）和西、南、中沙群岛办事处（简称为西沙办事处），其主要职责是领导开发建设南海诸岛，行使、维护、捍卫我国的领土主权。需要说明的是，由于东沙群岛由台湾地方当局管理，所以上述两个机构未包括东沙群岛。
　　1964年国家海洋局成立，由于南海诸岛具有较为特殊的海域特点，所以为了更好地管理南海诸岛，在国家海洋局的机构中，下设海南分局。
　　上述管理机构和管理体制，对维护我南海诸岛主权，推动南海诸岛的经济开发和建设，均起到了不可替代的作用。
　　1969年3月，将西沙、南沙、中沙群岛办事处改称广东省西沙、南沙、中沙群岛革命委员会，同时在永兴岛设立了人民武装部、公安派出所，管理机构逐步得以完善和健全。
　　特殊时期结束以后，从1979年起，原行政单位又改称为广东省西沙、南沙、中沙群岛工作委员会，直属广东省人民政府领导。
　　1984年5月31日，六届人大二次会议通过了成立海南行政区的决定。至1988年4月13日，在七届人大一次会议上，通过了《关于设立海南省的决定》，决定如下：第七届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院关于设立海南省的议案，决定：一、批准设立海南省，撤销海南行政区。海南省人民政府驻海口市。二、海南省管辖海口市、三亚市、通什市和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。
　　南海诸岛中的西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛，由新成立的海南省管辖后，仍然保留了永兴岛上原有的机构。同样需要说明的是，东沙群岛依旧由台湾地方当局管理，所以东沙群岛未能包括在海南省的管辖范围内。
　　2012年6月21日，民政部公告宣布，国务院于近日批准，撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛。7月17日上午，海南省四届人大常委会第三十二次会议通过了《海南省人民代表大会常务委员会关于成立三沙市人民代表大会筹备组的决定》，三沙市的政权组建工作正式启动。年7月19日，中央军事委员会批复广州军区，同意组建中国人民解放军海南省三沙警备区，主要负责三沙市辖区国防动员和民兵预备役工作，协调军地关系，担负城市警备任务，支援地方抢险救灾，指挥民兵和预备役部队遂行军事行动任务等。三沙警备区是中华人民共和国最南端的陆军建制单位，担负该区域领海安全的任务。2012年7月24日上午，三沙市成立大会暨揭牌仪式在永兴岛举行，重达68吨的三沙市碑在永兴岛正式揭牌。同时启用新邮编、邮戳，并更换银行、医院等各机构牌子。三沙市公安局亦对永兴岛车辆办理临时车牌。自此，三沙市正式成立。
　　2020年4月18日，国务院批准海南省三沙市设立西沙、南沙2个市辖区。
　　至此，南海诸岛的行政区划得到了最明确的定位，其行政管理也步人了科学化的轨道。这其中既有历史的积淀和继承，更有现代社会国家行政管理的科学运作。这是南海诸岛历史发展的必然，同样也是中国人民对南海诸岛的认识全面深入的体现。
　　附：现在南海诸岛实际控制情况
　　1。东沙群岛：现在由中国台湾省暂时控制管理，现由高雄市旗津区中兴里代管。
　　2中沙群岛：现在由中国实际管理控制，菲律宾声称是其领土，名义划归三描礼士省管理。
　　3西沙群岛：现在由中国实际管理控制，越南声称是其领土，名义划归岘港市黄沙岛县管辖。
　　4南沙群岛：目前南沙群岛中国与周边国家争议最大，目前岛屿实际控制情况如下：
　　（1）中国控制：永暑礁、赤瓜礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁、华阳礁、美济礁等7个岛礁，中国台湾控制太平岛、中洲礁岛礁等9个岛礁。
　　（2）越南控制：鸿庥岛、南威岛、景宏岛、南子岛、敦谦沙洲、安波沙洲、染青沙洲、中礁、毕生礁、柏礁、西礁、无乜礁、日积礁、大现礁、六门礁、东礁、南华礁、舶兰礁、奈罗礁、鬼喊礁、琼礁、广雅滩、蓬勃堡、万安滩、西卫滩、人骏滩、奥南暗沙、金盾暗沙、李准滩等29个岛礁。
　　（3）菲律宾控制：马欢岛、南钥岛、中业岛、西月岛、北子岛、费信岛、双黄沙洲、司令礁（沙洲）等8个岛礁。
　　（4）马来西亚控制：弹丸礁（燕子岛）、光星仔礁、南海礁等3个岛礁。
　　（5）文莱：南通礁。
　　（6）印度尼西亚无实际控制的岛礁但是宣称拥有部分海域的主权。
　　三沙风光
　　长乐公主号西沙游轮
　　俯瞰全富岛
　　水清沙白的全富岛