解析砂石资源开采管理存在的问题

　　砂石价格上涨
　　主要原因是什么？
　　机制砂石资源开采管理
　　存在哪些问题？
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　　我国砂石土类资源开发管理现状及对策建议
　　罗小利，史登峰
　　(中国自然资源经济研究院，北京 101149)
　　摘要：本文梳理了近几年我国机制砂资源开采管理制度现状，分析了砂石价格上涨的主要原因，提出了机制砂石资源开采管理存在的问题，建议鼓励综合利用，拓宽砂石土来源渠道，构建长效机制，积极增加新产能，进一步完善机制砂石供应的保障体系。
　　关键词：机制砂石；资源开采；管理
　　近几年，我国砂石资源价格飞涨，2018年以来，涨幅尤剧，局部地方甚至出现100%的涨幅。砂石大幅涨价，导致了诸多地区的大型基建工程延期，承建单位巨额亏损，出现停工、扯皮、工程无法实施、合同无法履行等问题，引起了广泛关注。建设用砂石是消耗自然资源众多的大宗建材产品，是构筑混凝土骨架的关键原料。我国是世界最大的砂石生产国和消费国，砂石年产量高达200亿吨。随着环境保护日益增强，天然砂石资源约束不断趋紧，机制砂石逐渐成为我国建设用砂石的主要来源。我国用于机制砂石的矿产资源丰富，种类齐全，主要包括建筑用岩（砂）、水泥用岩（土）、砖瓦用土（砂、岩）等20多矿种，且分布广泛。2019年11月，工业和信息化部、国家发展改革委等十部门近日联合印发《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》，明确到2025年，形成较为完善合理的机制砂石供应保障体系。目前，机制砂石生产已逐步转变为规模化的工厂，但机制砂石产业面临着资源保障能力弱、结构不合理、局部供求不平衡等突出问题，机制砂石供应缺乏合理的保障体系，进一步规范砂石资源开采管理尤为迫切。
　　一、机制砂石资源开发利用与管理现状
　　1、机制砂石资源管理制度基本情况
　　2015年以来，相关管理部门认真贯彻生态文明思想，全面谋划、深化改革，推进了一系列管理举措，主要集中在准入条件、综合整治、出让登记政策等方面。
　　一是规划调控，不断提高准入条件。一是符合各地矿产资源总体规划，与产业政策协调推进。江苏省市县级矿产规划明确了砂石土矿山数量和开采总量调控要求，严格按照规划要求投放矿业权，安徽省矿规设定了开发利用总量指标；二是坚守生态底线，不得涉及各级各类自然保护地、永基本农田、饮用水保护地、生态红线等环境敏感区域；三是提高最低生产规模，2015年以来，内蒙古、吉林、江苏、安徽、湖南、海南、重庆、云南、陕西、宁夏等10省发文，进一步提高本省最低开采规模要求。安徽、山东省要求普通建筑石材矿山生产规模不低于100万吨/年，重庆市要求部分地区新建水泥用灰岩、建筑石料用灰岩矿山生产规模不得低于100万吨/年；四是推进绿色矿山建设，黑龙江、陕西、广东、云南、广西、内蒙古、辽宁、山东、重庆等省要求新建矿山须达到绿色矿山建设标准。
　　二是综合整治，严格控制矿山质量。各省（区、市）印发实施方案，对全面开展露天矿综合整治工作进行了部署。一是对已有矿山开展综合整治，不断升级改造。坚持＂关停取缔一批、停产整顿一批、提档升级一批＂，分类开展整治工作；二是对新建露天矿山部分省份明确禁止。安徽省全面暂停办理新设露天矿业权审批事项，浙江省要求严格禁止新设经营性露天矿山矿业权。河南、山西、山东、福建4省禁止在＂三区两线＂可视范围、生态红线范围、大气污染传输通道城市等区域设立露天矿山。
　　三是公开出让，精简审批要件。砂石土矿矿业权均通过公开出让的方式取得。内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、重庆、云南等10省印发简化审批相关文件，通过整合矿业权登记管理要件，简化了审批程序和审批要件。其中，浙江省以＂最多跑一次＂为重点推进＂放管服＂改革，简化审批手续，精简审批要件推进相关方案合并编报。
　　2、开发利用情况
　　2018年全国砂石土矿山3.13万个，生产规模63.81亿吨，其中大型占6.75%，中型占10.84%，小型占82.40%，工业总产值约2708.72亿元，销售总收入约643.86亿元，利润约504.62亿元，总税费收入约262.69亿元，从业人员73.76万人。总体来看，近三年我国砂石土采矿权数量持续下降，集约化程度逐步提高，但产能释放不足。
　　一是砂石土采矿权数量持续下降。据统计，全国已有砂石土采矿权数量持续下降，2016年到2019年，从4.14万个下降至2.84万。因综合整治、环保关停等原因，2016年至2018年全国关闭退出矿山共1.65万个，退出面积约2.4万平方公里。其中，关闭退出矿山总数排名前5的省份为：陕西（2170个）、云南（1658个）、江西（1191个）、湖南（1144个）、四川（977个）。预计2019年和2020年全国还将退出矿山6595个。
　　二是砂石开采集约化程度逐步提高。已有砂石土采矿权数量虽不断减少，但设计生产规模基本稳定，2016年至2018年每年约为61亿吨左右，矿山规模化、集约化趋势明显。
　　三是实际产能未能有效释放。2016年至2018年砂石土实际产量逐渐上升，从40.06亿吨上升为44.11亿吨，但产量约为设计生产规模的7成，产能未能有效释放。2018年产量排名前5的省份为：浙江（5.11亿吨）、湖南（4.46亿吨）、贵州（4.06亿吨）、广西（3.71亿吨）、广东（3.52亿吨）。
　　四是各地砂石土矿业权产能分布不均。按设计生产规模统计，砂石土类矿山产能较多的省份依次为贵州、浙江、安徽、广西、湖南、山东、四川、湖北、辽宁、江西，其中，浙江、安徽、山东、湖北等省，矿业权数量不多，但总体产能较大，说明其大中型矿山相对较多，规模化集约化水平较高。而天津、西藏、北京、青海、海南等省（区、市）砂石土产能明显偏低，除了市场需求较低的西藏、青海等西部省份外，多数依赖跨省调运砂石。
　　3、机制砂石资源出让情况
　　一是近几年新出让采矿权数量持续下降，出让收益大幅增加。2016年至2018年，全国新出让砂石土采矿权数量持续下降（3474个、2911个、2685个），设计生产规模（8.48亿吨、7.48亿吨、8.43亿吨）较为稳定，出让收益（103.46亿元、117.37亿元、257.87亿元）不断增加，尤其是2018年出让收益增加一倍多。
　　二是招拍挂出让的探矿权、采矿权数量均有所回升。随着2017年以来砂石供应紧张，价格飞涨，多数地方政府认识到砂石土矿产资源供给端存在的短缺问题，加大了砂石土矿业权投放力度，2019年，全国砂石土矿业权出让数量较2018年同比大幅增加。但砂石矿业权出让到设立矿业权形成产能一般有一年左右的周期，2019年新投放矿业权于2020年形成产能供应市场后，预期将部分缓解市场供应紧张局面，逐步平抑高昂的砂石市场价格。
　　三是从砂石矿出让收益来看，全国各个地区的砂石资源出让单价差异非常大，但总体呈快速上涨趋势。2011年，浙江砂石资源出让价款最高的浙江舟山小衢山岛，招拍挂出让单价达到2.1元/吨左右。到2019年7月份，浙江湖州安吉出让砂石矿业权出让收益最高已达42元/吨，已经超过贵州等省的市场零售价。而2019年，江西部分新投产砂石矿山的资源收益单价为3-4元/吨，贵州部分地区的资源收益单价甚至只有0.25元/吨。
　　4.市场供需和价格情况
　　据测算，2018年全国砂石消费量约在180亿吨到200亿吨左右，约占全球消费份额的50%；相当于煤炭体量的4.9倍、水泥体量的8.1倍、钢铁体量的19.8倍。2018年全国砂石骨料产值约为一万亿，并带动周边相关产业，例如，砂石物流给运输行业带来约5000亿左右产值。
　　2013至2019年七年间，砂石价格平均每年有20%的增长，局部地方甚至出现100%的涨幅。尤其是2018年10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）后，全国基础设施建设投资加速，砂石价格又出现了新的一轮的提升。据砂石骨料网统计，2019年上半年，西北五省区砂石出厂均价为53元/吨，同期华东七省市砂石出厂价格为80元/吨，高出西北地区约51%。西北各省区之间砂石价格分化也非常明显，比如，砂石资源管控较为苛刻的陕西，其砂石出厂价格达到105元/吨，而新疆地区的出厂价格却只有不到40元/吨。从到岸价看，江苏、安徽、上海等长三角地区的省市，砂石到岸价达到200-280元/吨，海南省最高的上涨到350元/吨，部分地区的重点基础设施建设工程项目，在砂石原料供应和建设成本上受到剧烈冲击。
　　二、砂石价格上涨原因分析
　　2013年以来，砂石价格平均每年有20%的增长，2018年以来，砂石价格普遍上涨，局部区域涨幅较大，甚至出现100%的涨幅。当前，江苏、浙江、安徽等长三角地区砂石出厂价均已超过100元/吨，昆明砂石出场价上涨到120元/吨，陕西砂石出厂价涨到105元/吨。从终端市场价格来看，长三角地区砂石到岸价上涨到200-280元/吨，海南部分地区砂石到岸价高达350元/吨，为当前全国最高。
　　一是消费持续上升，供给严重不足。据统计，2016-2018年全国砂石消费量持续上升，分别为59.08亿吨、63.89亿吨、71.58亿吨，每年增幅在10%以上。据推算，相对于砂石市场需求，通过合法渠道提供的产量约能满足6成多，供给严重不足。
　　二是生态环境保护要求提高，供求关系短期失衡。环保督察、蓝天保卫战、扫黑除恶等专项行动形成政策高压，自然保护区禁采、生态红线严控等政策措施持续发力，一大批不符合生态环保要求和违法违规开采的矿山被依法关停，砂石供给大幅减少。尤其是近年来对河砂开采管控越来越严，加之＂扫黑除恶＂加大了对河砂违法盗采的打击，占砂石供应＂半壁江山＂的河砂实际产量大幅下滑，出现＂一砂难求＂的局面。
　　三是过严管控，加剧供需失衡。部分地区对砂石土作为经济建设基础保障原材料的认识不足，片面认为开山采石均属于低端产业，对环境扰动大，存在安全隐患，不加分类＂一关了之＂或要求只有大型国企可以开采，砂石供应大幅减少。同时，在应对各类环保、安全检查时，有些采取＂一刀切＂的临时停产措施，区域性短期供需失衡。
　　四是运输和环保成本增加，促进价格上涨。一般而言，砂石的经济运输半径在100公里左右。当前一些地方砂石运输普遍超过经济运输半径，个别地方已出现跨省公路长途运输砂石，水运距离也不断增加。同时，随着环保要求更加严格，企业环保投入等成本随之增加，也推进了价格上涨。
　　三、机制砂石资源开采管理存在的问题
　　一是工程回收资源等政策需进一步完善。对于工程回收砂石土资源的，目前规定除自用外不得销售，但对自用外回收的多余资源如何处置，没有进一步规定。实践中工程项目，特别是开挖隧道等，易产生大量回收资源无法利用，还造成废石占地。此外，现有矿山开采产生的围岩、矿渣，以及废弃矿山尾矿废石的综合利用等政策也需进一步明确和完善。
　　二是周边及深部资源整合难度大。目前砂石土矿山＂小、散、乱＂现象一定程度仍然存在，亟需整合现有小矿山、已关闭矿山及其周边深部砂石土资源，布局大型砂石土集中开采区，进一步提升集约化、规模化开采水平。实际竞争出让过程中，由于受小矿山、已关闭矿山企业持有林地、草地承包权和部分残余资源、资产等因素的影响，整合工作难以推进，不利于深部及周边资源综合利用和规模化开采。
　　四、机制砂石资源开采管理政策建议
　　1、鼓励综合利用，拓宽砂石土来源渠道。
　　一是完善工程项目资源回收管理政策。修改《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函〔1998〕190号）和《关于解释工程施工采挖砂、石、土等矿产资源有关问题的复函》（国土资函〔1999〕404号），明确对经批准设立的工程项目按施工方案，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石土，除必要的工程自用外，多余部分允许由地方政府主导完成资源有偿处置后入市销售。
　　二是鼓励综合利用矿山的尾矿废石。对现有采矿权，在符合开发利用和生态修复治理方案，及安全、环保要求的前提下，鼓励矿山企业综合利用矿区范围内的废石、矿渣和尾矿等砂石土资源，按照销售收入收缴资源税，支持企业＂变废为宝＂。
　　三是明确历史遗留矿区生态修复中回收砂石土的管理规定。细化完善矿山地质环境治理政策中开发式治理和＂谁投资、谁受益＂等相关规定，在部正在研究的历史遗留矿区生态修复中，对整体修复区域内按照生态修复方案回收砂石土的，明确除必要的工程自用外，多余部分由当地政府进行处置，收益用于本地区生态修复工作。
　　2、构建长效机制，积极增加新产能。
　　一是推广＂净矿出让＂。推行＂政府统筹、平台交易、部门登记＂的出让模式，指导地方政府做好砂石土资源数量和质量等调查评价，处置好采矿权与林地、草地、基本农田等关系；鼓励已关闭或资源濒临枯竭的砂石土矿山企业，以矿山设备残值、土地承包费和租金等作为＂资产包＂，参与竞争出让，盘活资源枯竭采矿权深部和周边砂石资源。
　　二是推进矿地综合利用。强化对砂石资源和开采后形成的土地资源进行统筹规划、综合开发。鼓励山体整体采平造地，在保障砂石供应的同时，增加耕地或建设用地，进一步调动地方政府综合开发利用资源的积极性。
　　三是探索重点项目保供措施。面向重点工程建设项目，支持长三角等重点区域在符合生态环境要求的前提下，综合考虑经济运输半径和砂石资源禀赋条件，合理优化布局，科学设置投放大型砂石采矿权，保障重点项目砂石供应。
　　四是强化绿色矿山建设。不断细化完善砂石行业绿色矿山建设相关规范和标准，提高行业准入门槛，从环境保护、资源综合利用等方面提出更加严格的建设要求，进一步细化评价指标，积极引导矿山企业开展绿色矿山建设，保护生态环境、合理开发利用砂石资源。
　　素材整理：王秀梅
　　编辑排版：王秀梅
　　视觉设计：孙英楠
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