张瑾平台经济的垄断与反垄断

　　支持平台企业创新发展，但其发展必须要依法规范发展，强化平台经济的反垄断治理，对我国数字经济发展至关重要。
　　图视觉中国张瑾丨上海外国语大学国际金融贸易学院教授
　　平台经济以其雄厚资本与技术强力创造出巨大社会财富的同时，也引发了数据安全、隐私保护、公平竞争等一系列数字化社会的新型问题。特别是很多平台企业的二选一、自我优待、封禁、大数据杀熟等做法使得平台经济的垄断问题成为全球的关注与焦点。当前平台企业的反垄断治理，对我国数字经济的发展至关重要。这需要深入分析平台经济领域的垄断属性，把握反垄断法治的地位功能，才能提高反垄断治理的质量与效率，维护公平竞争营商环境，促进平台经济企业健康发展和数字经济生态可持续发展。
　　平台经济中的垄断特征
　　平台经济的数字技术属性是形成垄断的基础。
　　相对于工业技术，数字技术更容易形成垄断。数字技术产生垄断的原因，在于数字技术采用的人工智能技术具有自我迭代优化的特点，能够通过更广泛和更多的应用形成更高的生产效率，更高的进入门槛，由此获得市场竞争优势，这导致数字经济的先发优势一旦形成，其他企业就很难与之竞争。
　　一旦具有先发优势的平台公司拥有垄断优势，希望平台公司自我限制其市场优势，自律维护市场竞争与消费者权益是不太现实的。因此，政府有必要通过适当的反垄断政策对市场失灵进行纠正。但是，值得注意的是，数字经济中垄断产生的基础就是其本身发展的动力，对平台公司的反垄断治理，若仅仅聚焦于避免垄断的方式来实施反垄断，用传统的静态效率标准来判断垄断优势的滥用与否，就将导致数字经济失去发展的动力。
　　平台公司业务特点强化了平台垄断力。
　　平台公司业务通常具有规模效应、网络效应和外部性的特点。其规模效应能使其持续保持低成本优势；而网络效应能维持竞争进入高门槛形成持续竞争优势；较强的外部性效应则能让其业务具有较低成本、较高效率的扩张能力，从而进一步强化规模效应和网络效应；让其业务发展具有爆发力，同时会自然形成市场支配力。
　　另外，平台公司业务发生流程就是数据生产和存储过程，所以，平台由此能自然获取决定数字经济竞争力的关键投入要素数据的控制权。互联网平台就倾向于构筑围栏来保护自己占有的数据不被他人利用，进而带来了争夺数据的战争。平台公司往往希望独占数据，强化用户粘性，进一步锁定用户，封锁有竞争威胁的初创型企业；或者利用守门人势力或垄断杠杆化来封锁跨界创新者的竞争威胁。因此，平台经济生态圈产生了一种全新的竞争问题：平台公司拥有数据，加上有效的网络效应，使平台经济的市场支配地位永久化。而且，数据可能同时与多个市场上的竞争相关，从而使公司将自己的支配地位扩展到其他市场。
　　互联网平台的准公共属性加重垄断治理责任。
　　在数字化时代，平台功能和影响不仅仅局限于促进交易的经济领域，而且已经外溢至社交、舆论、思想等社会领域。以平台公司为中心连接供应方用户、需求方用户，以及平台支持体系的物流、金融、咨询等参与方所形成的平台经济生态圈中的行为规则，一般总是由处于中心的平台制定，平台在其构建的交易体系内决定着市场进入条件、交易规则、资源配置以及在线纠纷解决机制。另一方面，随着国家治理的数字化趋势，国家也越来越多地依靠互联网平台提供公共治理，如城市规划、司法执法、社区管理等。从这个意义上，互联网平台越来越多地具备了公共属性，以至于互联网平台已开始被认为是社会生产生活的基础设施了。
　　因此，随着平台公司的准公共属性不断提高，对其监管也必将加重。基于互联网平台在当前社会中的基础设施地位，也是为保护消费者权益和社会福利，治理拒绝提供接口信息、拒绝授予访问权限等平台公司滥用市场优势地位行为，加强平台经济反垄断治理必不可少。
　　全球平台经济的反垄断的政策反应
　　数字时代下，以超级平台公司引领的平台经济迅猛发展，深刻影响着现代社会的行为方式、社会关系和全球经济。为应对平台经济领域涉及平台、数据、算法等方面的垄断问题有关竞争监管的政策立法在全球范围内迅速响应。欧盟、美国、德国、英国、日本、俄罗斯等多国通过立法加强对数据领域的法治建设，并转向大数据具体应用场景及其相关市场行为的监管与规制；欧盟、OECD、金砖国家等国际组织也相继发布了调研报告，专章探讨大数据领域的市场滥用行为及其规制路径。
　　欧盟。
　　在平台经济反垄断治理走得最前沿的是欧盟，2020年底，欧盟公布了《数字服务法》和《数字市场法》）两部立法草案，从平台、数据、算法三个维度对《反垄断法》加以重构。2022年3月欧盟理事会认可下《数字市场法》已进入审批程序的最后阶段。届时，欧洲将形成监管大型互联网平台专门体系，赋予监管机构职权，在规制数字服务企业方面迈出大胆的步伐。此外，这两部法案还包含了欧盟在全球数字规则、技术产业乃至地缘关系的考量，对于全球数字经济和科技产业发展具有重大潜在影响。
　　欧盟的积极立法有其特定的战略安排。欧盟长期以来在竞争力弱势的情形下，寻求以法规制盟外超大型数字企业，以期扭转数字逆差。从更高层次考量，欧盟为自身数字经济市场建章立制而努力，其实有谋求数字主权的规划，希望通过规则话语权、软权力以及影响力这一重要抓手，为欧盟数字经济创造以规则为载体的新的竞争力。
　　美国。
　　在互联网经济发展居于世界领先地位的美国，由于平台经济导致市场集中度不断升高、竞争减弱和消费者福利损失，引发了反垄断的民粹主义，也推动了美国反垄断调查和数字市场反垄断立法议程。2020年10月，美国国会发布《数字市场的竞争调查》报告，认为以谷歌、脸书、亚马逊、苹果为代表的数字平台已在其各自的相关市场形成垄断地位。之后，美国政府和48个州及地区对脸书提起反垄断诉讼，美国司法部、多州检方联合体对谷歌提起反垄断诉讼。2021年美国国会众议院在联邦层面推出五大反垄断法案。其中《并购申报费用现代化法案》对中型规模的并购申报费用进行分层调整；而《美国选择和在线创新法案》《通过允许服务转换增强兼容性和竞争法案》《平台竞争和机会法案》《终止平台垄断法案》四部法案都旨在通过识别并认定数字市场中的支配性平台，进而在行为规制上对这类特殊主体施加更严格的约束。
　　最新的这五部反垄断法案有别于传统美国反垄断法，呈现出明显的政府强干预特点，这应该是民主党政府在回应公众对数字市场竞争状态的关切，但确实也在解决数字市场中针对滥用支配地位与经营者集中的规制不足的问题。如果能生效，这对于美国市场的平台企业具有很大的约束。但具体法案是否可以在参议院获得通过尚存较大变数。
　　我国平台经济反垄断立法与执法的快速推进
　　近年来，我国平台经济指数级增长，也开始全面进入网络超级平台全面主导的新阶段。与此同时，平台企业滥用市场优势的纠纷和争议也越来越多，如奇虎诉腾讯的滥用市场支配地位纠纷案新浪诉脉脉不当抓取用户数据华为腾讯数据纠纷等，这一业态的垄断隐忧日益凸显。在2020年底的中央经济工作会议上，强化反垄断和防止资本无序扩张的任务被列入2021年需要抓好的八项重点工作之一。2021年初，国务院反垄断委员会发布《平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》），中国的平台经济反垄断监管进入发展快轨，监管部门不仅立案查处了阿里、腾讯等中国科技巨头的垄断行为，还审查并禁止虎牙斗鱼合并案以及对81起平台企业未依法申报违法实施经营者集中案作出顶格处罚。2021年确实可以被认为是平台经济的反垄断元年。
　　但竞争治理必须要有完备法治体系。2007年制定的《中华人民共和国反垄断法》并没有针对平台经济的专门规定。当然，平台企业在本质上与传统经济形态下的企业并无二致，仍是现行法律所规定的经营者；而平台经济的垄断行为，也可以依据现行反垄断法中关于垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中等规定的分析模式和考量因素展开违法性认定，属于该法的规制范畴。因此，针对新生的平台经济所存在的垄断监管涉及的主要是法律文本的弹性与张力问题。
　　事实上，中国近来平台经济反垄断监管执法也是遵循这一思路，并且《指南》在具体行为违法性认定方面提供了技术支持和规范指导。但整体而言，由于平台经济作为一个具有垄断趋势、快速发展的新生业态，其运行的底层逻辑与机构的复杂性使得我国现行反垄断法律的具体规范落后于反垄断监管的现实需要，譬如有关相关市场的界定、限制竞争认定标准等法律问题的争论就反映了反垄断监管的制度供给的缺乏。当然，还有一方面的因素是反垄断法本身具备不确定性特点，面对纷繁芜杂而又瞬息万变的平台经济领域的垄断趋势，如何体现法律的弹性和监管制度的有效性是对反垄断修法与执法工作的考验。
　　关于我国平台经济治理中的若干思考
　　平台经济具有天然的垄断趋势，容易产生准入壁垒，侵害消费者权益的做法，最终会限制竞争，阻碍创新发展，因此需要反垄断治理。但当前反垄断机构的干预主要是事后监管，对平台经济而言这样的监管效果是有限的。这一领域的竞争治理工作需要综合治理，更需要预防措施以保护平台经济的公平竞争环境。欧盟的数字市场立法在这方面创设了前置申报机制，通过对关键平台的自我约束和合规经营，营造公平竞争的良好营商环境，是值得借鉴的。
　　当前国际上数字经济领域正处于强力反垄断时期，虽然许多先进理念和制度值得借鉴。但也应特别注意反垄断法的政治性。欧盟数字市场立法具有数据主权的战略目标，而数字经济引领世界潮流的美国，在政治压力之下，反垄断法的价值追求也发生了转向。因此，我们不能盲目跟从国际趋势，而应根据我国实际国情，明确反垄断的政策定位，指导反垄断执法监管工作，因为反垄断法向来都是具有宏观和微观两个进路。宏观进路体现的是政治和政策的分析判断，微观进路侧重于经济的和法律的技术方法运用。
　　反垄断监管应深刻把握反垄断法治的宏观政策功能。前者要求反垄断法治应考虑多元价值目标，注重把握反垄断的总体方向和走势，在此基础上决定具体的实施路径。实际上，2020年中央经济工作会议明确指出国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力等要求。这表明，支持平台企业创新发展仍是国家的基本定位，但其发展必须要依法规范发展，以保障数字经济的可持续发展。这就是当前平台经济反垄断法治的政策定位。
　　综上所述，当前平台经济已经进入到发展和规范并重的新阶段，这是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。在构建双循环新发展格局中强化反垄断，需顺应数字经济发展的时代特征，慎重考虑我国当下双循环发展格局及我国经济的国际竞争力。发展数字经济是我国实现经济弯道超车的重要战略机遇，平台经济的反垄断立法与监管的推进应该从国家战略角度考虑，反垄断法的价值定位应以保障数字经济高质量发展为导向，统筹好竞争、效率、创新、安全等价值的相互协调关系。