关于深圳未来发展的八个重要问题

　　宋丁 中国（深圳）综合开发研究院研究员
　　在近期深圳举办的一个关于深圳十四五发展的研讨会上，我做了发言，下面是我的发言大纲。 第一个问题：深圳未来发展的空间结构调整，发展与演进的趋势是什么？如何构建与打造更具竞争力，创新力，影响力的全球标杆城市相适应的城市空间结构框架？
　　深圳的空间结构和变化，大体历程如下：
　　历史：一路向西，由罗湖到福田，到南山、前后海，再到宝安大空港、国际会展中心，期间随着特区一体化，形成由南向北拓展趋势，西北部的宝安，北部的龙华、光明，东北部的龙岗、坪山，都有了很大发展。形成两大城市中心：福田-罗湖中心和前海中心。
　　现状：通过实施东进、西协、南联、北拓、中优城市空间策略，迈向全境中心化，特别是从粤港澳大湾区视角看，深圳全境中心化是大趋势。
　　未来：以开放型的战略视野，以深圳主城、都市圈及大湾区为三重坐标，构建三大圈层的开放型空间结构。
　　三大圈层如下：
　　其一，深圳主城核心圈层：主副中心交融共享的多中心空间结构。
　　主中心：福田罗湖政务商务中心，前海宝中金融智创中心；
　　副中心：深圳湾国际总部中心，粤海全球科创中心，西丽TOD国际科教中心，福保深港科创中心，罗湖国际消费中心，龙华TOD枢纽综合中心，福永国际空港会展中心，沙井国际海洋产业中心，坂田通讯科技中心，龙岗城市东部中心，坪山国际科创中心，盐田国际航运中心，大鹏海洋生态产业中心，等。
　　深圳主城作为三大圈层核心，基础经济目标是每平方公里产能100亿。
　　其二，深圳都市圈圈层：四体空间结构。
　　核体空间：深圳，主题词：中心化
　　主体空间：深+莞惠，主题词：同城化
　　整体空间：深+莞惠+河汕，主题词：一体化
　　泛体空间：深+莞惠+河汕+南沙中山珠海+澳门+香港北，主题词：共享化
　　其三，大湾区圈层：以深圳为核心而设定的城市群散在型空间结构。 第二个问题：推进深圳都市圈建设，如何突破现有行政管理体制制约，真正相互打通，连接，融合，互动，从而更好发挥深圳都市圈和大湾区核心引擎城市作用？
　　现有的都市圈政策导向，并没有触及以及试图解决管理体制的问题，而过去的区域合作，最大的障碍就是行政藩篱，根据历史经验，很难有效突破，只能做一点尝试，提出三点建议：
　　其一，减少上层干预，广东省方面要大胆放权；
　　其二，减少内卷式操作及干预，都市圈的本质是市场化的合作机制，各个城市政府要尊敬市场，让市场起更大作用，政府可以引导，主要依照市场规则调节城际合作内容、路径和模式；
　　其三，一个都市圈必须有绝对的龙头老大，珠江西岸都市圈其实不是，广州都市圈、深圳都市圈都是。龙头老大和各个兄弟城市都须释放高姿态，有效探索共生、互利、共享机制。在重大城际合作事项上，可导入第三方专业力量共同研讨公平、公正、公开合作机制和模式，有效推进事项落实。 第三个问题：深圳是一个高强度、高密度开发建设的城市，也是一个高端资源集聚的城市，面向未来如何借鉴国际先进城市经验，进一步提升深圳的枢纽地位和辐射引领带动功能？
　　我认为深圳下一步的关键是三个大幅度提升：
　　第一个是大幅度提升区域综合交通枢纽功能和地位，这个需要恶补，长期以来的严重缺失或薄弱局面对深圳经济社会发展造成了极为不利的影响，例如国际机场不国际，国际航线严重缺乏，近年来开通了一些，但远远不够，十四五最好每年新增不低于10条国际航线，还有第三跑道、第四航站楼等等。深中通道、深珠通道、更多的高铁、更多的地铁、更多的高速、磁悬浮、TOD系统、海运、邮轮母港有效运转等，都是强力推进落实深圳国际交通枢纽定位的重大举措。
　　第二个是大幅度提升产业链的档次和完善度，现在档次还不高，属于全球中档偏高一点的层级，产业链的完善程度也远远不够，十四五必须向全球产业链高端层级迈进。
　　第三个是大幅度提升社会综合服务业的档次和完善度，特别是要坚决突破医疗、教育、住房三大瓶颈，这些方面长期以来一直给深圳在全球和全国综合实力评比中拉低分数。 第四个问题：当前深圳写字楼相对过剩，这个问题产生的原因及下一步政策调整的取向？
　　写字楼过剩，主要是土地及物业资源错配，背后是土地匮乏和经济增长压力的挤迫，一方面缺地，另一方面经济又要保持较快增长，只好不断给工商产业用地加码，而新型产业用地（M0）政策被市场用偏了，凡城市更新必商务商业综合体，结果几年内崛起了超量的写字楼，未来几年仍然是大规模供应和上市，与此同时，居住产品一直呈现供不应求局面。
　　下一步政策取向显然是化解为先，一方面要严格限制写字楼项目，另一方面是对部分现有写字楼项目合理改造为高端智创产业用房和保障性住房。 第五个问题：如何认识看待深圳的城中村，怎么推进城中村的有序治理和有机更新？
　　城中村是时代的产物，立过汗马功劳，也成为城市再发展的老大难问题。解决的办法是分类治理，5%以下完整保留，合理整修，作为时代遗存，积累文物价值和历史文化价值，丰富城市文化旅游业态和流程。30%拆除重建，融入都市生活和都市风景。65%不拆，逐步纳入综合整改，提升整体品质和生活条件。 第六个问题：深圳旧工业园区改造升级如何系统性推进，需要政府创新推出什么政策，如何面对旧工业园区改造升级进程中，产业外迁转移加速的问题？
　　旧工业区改造中的产业外迁很正常，不必大惊小怪。但对于仍然有潜力、符合产业政策的产业需要有园区改造过程中的保护性政策。
　　旧工业园区改造，关键是解决产业升级对园区改造要求的精准落实问题。这里面有一个M1和M0的定位和资源合理配置问题。我感觉目前M1的M0定位越来越模糊，边界不清，我认为应该合并，在重新评估和进行资源的重新配置基础上，新创建高端实业用地指标，我把这个新的产业用地称为＂智创产城综合体＂，它是以高科技创新研发为基础的，拥有一定的高精尖智造产业的，同时具有完善的城市综合服务配套的新型园区综合体。目前已经有一些有效的、可参考的案例。
　　与此关联的一个问题是，如果智创产城综合体大量发展，深圳科创智造产业会得到极大提升，以旧工业区为主体的工业用地占比就可能降低到30%以下，腾挪出更多的土地用于全球标杆城市所需的国际综合服务功能布局。
　　我注意到有一种对于深圳产业空心化担忧的观点，认为要坚持30%的工业区块线。我理解这些人的心情，毕竟深圳这么多年来，工业对于确保经济增长起到了非常重要的作用，要压缩工业用地，不但会影响经济增长，还可能出现如他们所担心的所谓＂产业空心化＂。
　　其实他们的担心过头了。随着科技创新的快速发展，单位面积创造的财富会大幅提升，纯制造空间必然下降，深圳即便保留25%的工业用地，其占比就远远高于国际上任何一个较大的国际城市和国内任何一个一二线城市，何况，现在要大力推进深圳都市圈建设，深圳更应该大力发展以科创和精密智造为核心的智创产城综合体，而把那些一般工业加工项目向都市圈其他城市转移，腾出部分低产能的工业用地建设全球标杆城市所需的高端国际型综合服务项目。这根本不是什么＂产业空心化＂，科创研发、精密智造、科创金融、科技生态系统等等，这才是未来深圳最＂实心＂的产业。
　　我以前曾就所谓＂产业空心化＂发过文章批驳，我认为，世界上根本没有任何产业是空心化的，空心化的只能是那些加杠杆的炒作带来的泡沫化的虚拟经济，比如，房地产业完全是实心化产业，但通过给楼市注入过量资金，导致房价高企，这种泡沫型经济就是空心化的，必须分清楚，不能因为房地产的泡沫操作带来的空心化，就说房地产是空心化产业，这是十分荒唐的。认为工业制造就是实心化，而把科创产业、金融产业、互联网产业、流通性产业、房地产业、文化产业等等都看做＂空心化＂产业，这至少是偏颇，甚至是无知，殊不知，这些所谓＂空心化＂产业每年要为国内外重要的城市带来巨量的经济增长、企业利润、财政税收和民众收入，深圳的发展也无法例外。
　　至于某些人说，这些挤压工业用地的动作都是房地产利益集团在搞事，我只能一笑了之，因为，你心胸狭窄、观点偏激到如此地步，我当然懒得理你了。 第七个问题：现在大家都在谈碳排放达峰的问题，深圳实现碳排放达峰的路径设计方向，深圳能源消费结构与产业结构怎么相互促进升级？坪地国际低碳城未来怎么发展，如何在深圳推动绿色低碳循环发展产业体系？
　　国家在十四五规划和2035年远景纲要里提出了碳达峰、碳中和战略目标，我非常认同，也完全支持深圳顺应国际趋势，全力推进解决碳排放问题。当然，应掌握好尺度，既有积极的表态和政策，又有可行的、符合实际的方案和措施。深圳目前人均GDP3万美元，在国内是最高的，但只是美国的一半，是北欧的近1/3，感觉在碳排放、碳达峰问题上需要智慧和符合实际的执行方案，我不赞成过于高调，因为碳排放问题的合理解决需要对应更强大的经济基础。特朗普之所以退出巴黎协定，其实就是不想承担美国作为发达国家应该率先承担的碳排放责任。我们当然不能学美国那样不负责任，中国作为一个大国，碳排放量也很高，做出必要的承诺也是应该的，但实际操作一定要符合科学精神和国家承受力。
　　深圳解决碳排放问题，关键是抢先落实世界领先的新能源及环保产业落地的问题。国际低碳城应该成为深圳落实上述工作的核心实验基地和碳产业的先锋产业基地。 第八个问题：深圳的土地供给政策需要怎样调整，地价该怎么计算，如何实现政府发展意图与市场调节的良性互动？
　　深圳土地供给政策的关键，是能否不折不扣落实去年特区40周年时中央给予的土地管理体制改革政策和相关指标。感觉深圳在土地管理政策的改革和落实方面偏保守。我认为在没有扩容的前提下，必须大胆突破内部土地供给瓶颈，实施多元土地供给政策。
　　以往10多年来，深圳主要是靠城市更新和提高城市整体容积率来获取新增土地的建筑面积，这是远远不够的。要有四块地的概念：
　　第一块：城市更新供地，这个就不多讲了，新的城市更新条例已经实施，今后会有更多的更新用地释放出来。
　　第二块：永久基本农田之外的农地转建设用地，大概有18平方公里（需核实）。这块地的审批权去年特区40周年庆典时候中央就授权深圳了，但后来我看到一份关于此类用地的征求意见稿，显得非常保守，令人费解；
　　第三块：工业区块线以内用地一小部分转建设用地。这块地也是非常敏感，我在上面已经谈到了。市里有工业区块线政策，30%，270平方公里不能动。其实，深圳最合适对标的全球性城市就是纽约、伦敦，它们的纯工业用地都不到10%，其他大部分都是服务于全球各国的经济社会发展的高端综合服务用地，包括大量的高科技研发用地、科教用地等等。从北上广深看，深圳工业用地占比也远远高出北上广，这也是深圳经济社会结构严重失衡的重要原因之一。深圳可以适当小量压缩纯工业区块线土地，保留25%即225平方公里即可，这也是一线城市中间占比最高的。深圳应大力提升工业区块线用地的科技能量、质量和生产率，腾挪5%即45平方公里出来，做全球化服务的高端产业，包括高科技研发、顶级智造及相关服务业，也包括保障性住房、医疗、教育、国际文化交流等用地；
　　第四块：生态控制线以内用地部分转建设用地。这块地更敏感，因为按照国际标准，城市开发强度警戒线是30%，深圳已经达到50%，似乎已经远远超过了。但从深圳都市圈视角看，惠州1.1万平方公里，开发强度仅仅10%，以深惠同城化看，深惠总开发强度才大约15%，远远低于国际警戒线。所以，要站在都市圈高度考量深圳的土地利用。建议考虑打破现有生态控制线禁忌，拿出大约8%的生态控制线面积，大约80平方公里，充实深圳建设用地，主要用于推进深圳未来现代化、国际化、全球化科创及服务的空间需要。
　　后面三块地与城市更新土地最大的不同在于，综合成本明显降低了，因为这三块地上面很少有密集开发，甚至没有开发，这种情况对于引进国内外高端经济、社会及文化型产业非常有利。
　　我计算过，这四类土地经过转化，新增建设用地加起来不低于200平方公里。如果希望解决深圳严重缺乏的保障性住房等居住问题，按照30%的居住用地、5的容积率、单套平均90平米的面积计算，则新增住房在300万套以上，其中多数可做保障性住房。
　　当然，还有很多其他用地，例如企事业单位闲置土地等，也还有很多物业空间，例如违建、工业集体宿舍、军产房以及近年来空置率较高的写字楼、商业空间等等，都可以评估它们的合理改造利用前景，为深圳空间及物业的结构优化做出合理的贡献。
　　地价还是要有锚定的基准地价为依据，分类处置。
　　政府的操作是，考虑到土地资源极其宝贵，要全力避免资源错配，要利用四块地倾斜性增地，做到：工商产业用地和城市服务业用地高度适配。十四五重点是大力补缺居住用地以及医疗教育用地，同时，要以科创文创为基础，大力推进产业用地的提质增效，让产业用地的单位产出大幅提升。财政、货币政策应该积极支持、配合土地的合理配置和利用。