扩容提质十四五时期就业工作的主线
近期,国务院印发了《"十四五"就业促进规划》(以下简称"规划"),这是我国"十二五"以来连续出台的第三个就业促进规划。规划在总结"十三五"期间就业工作成就的基础上,根据新发展阶段、新发展理念、新发展格局等新形势和新要求,提出"十四五"时期要全面强化就业优先政策,推动就业扩容提质,以实现更加充分更高质量就业。
"十四五"时期我国就业面临的挑战
进入新发展阶段,我国向高收入国家迈进,稳就业有更加坚实的基础。但就业扩容提质面临的挑战依然艰巨。
劳动年龄人口供给仍处于高位。从2012年开始,我国劳动年龄人口持续减少,而且这一趋势还将持续。尽管如此,根据第七次全国人口普查数据,2020年我国劳动年龄人口仍高达8.94亿。此外,我国第一次产业增加值占GDP的比重为7%,第一次产业就业的劳动力却占23.6%。随着农业生产率的进一步提高,从第一次产业中释放出来的劳动力将会有部分转移到第二、三产业中就业。同时,若延迟退休年龄的政策开始实施,意味着部分老年人将持续在劳动力市场就业,这是另外一种供给压力。
经济增长存在一定不确定性。就业状况在很大程度上取决于经济增长的速度及其就业弹性。"十四五"时期经济持续增长的基本盘较为稳定,经济将实现高质量增长。但仍存在一定变数。首先,新冠肺炎疫情的发展态势。由于防控措施得力以及疫苗接种率较高,我国的疫情控制得很好,但其他国家的疫情控制参差不齐,外防输入压力巨大。其次,国际经济形势错综复杂,全球产业链价值链存在生"锈"的可能。上述情形都将对经济增长带来不确定因素。
科技进步对就业岗位的创造和破坏。科技进步会通过提高劳动生产率,促进经济增长,创造就业岗位,进而扩大就业。同时,科技进步也会通过替代效应,破坏就业岗位,进而减少就业。以人工智能、大数据、区块链、物联网等为代表的新科技革命,极大地改变了生产和生活方式,通过提供新动能、新业态、新商业模式而促进就业。但新技术也替代了大量就业岗位,甚至一些中等技能劳动者也被大量替代。虽然增加的就业岗位和破坏的就业岗位,哪个数量更大,很难精确测算。但可以肯定的是,新增岗位的从业者和所破坏岗位的从业者不会是同一群体。因为新增岗位一般要求有较高的技能和素质,而被替代下来的劳动者短时间内往往很难具备这样的技能和素质,进而沦为失业人员。
就业质量的提高会出现分化。一是标准就业与非标准就业之间的质量分化,比如对于灵活就业人员,由于仍存在法律法规短板,他们的合法权益还没有得到充分保障。二是不同区域的就业质量分化。经济增长比较好、就业机会比较多的地区,就业质量提高得快。而经济增长基础比较薄弱的地区,就业机会较少,就业质量提高的速度可能比较慢。三是高人力资本者和低人力资本者之间的就业质量分化。前者能更好地拥抱新技术,享受创新驱动发展带来的好处,就业质量高,而后者则有较大的可能性被技术进步所替代,有较高的失业风险,就业质量相对较低。
扩容提质将贯穿"十四五"时期就业工作始终
更加充分更高质量是"十四五"时期就业的总目标,为此,既要扩容,又要提质,扩容提质将贯穿"十四五"时期就业工作始终。
扩容就是要扩大就业容量,以实现更加充分就业。对此,根本还是要靠经济发展,坚持经济发展的就业导向,增强经济发展创造就业岗位的能力,实现经济增长和就业促进的良性循环。一是大力发展劳动密集型产业。进入新发展阶段,虽然劳动力成本已大为提升,但劳动力质量也已大为提升,劳动力资源丰富仍是我国的竞争优势所在。"十四五"时期需着力打造升级版的劳动密集型产业和技能密集型产业,形成新的产业优势,稳定就业基本盘。二是持续激发市场主体活力。我国有1.4亿户市场主体,他们的活力事关整个经济活力,事关就业大局稳定。因此,要深化"放管服"改革,破除束缚创业的壁垒,加强创业支持,保护企业家精神,激发劳动者创业积极性,强化创业带动就业,放大就业倍增效应。三是打造更多就业增长极和就业中心。我国国土空间大,区域差异也大,现在的就业创造集中在东部沿海地区,在构建新发展格局进程中,要根据各地实际,打造更多具有区域特色的创新极和增长极,带动形成更多就业增长极和就业中心。
提质就是要提高就业质量,以实现更高质量就业。就业质量有丰富的含义,更体面的工作、更高的工资收入、更全面的社会保障、更好的发展机会、更平衡的工作生活、更和谐的劳动关系等,是其应有之义。"十三五"期间,我国的就业质量得到了明显提升,但总的来说,还存在较大改进空间,比如劳动收入占比偏低,收入差距比较大等。因此,进一步提高工资收入,坚持经济增长与居民收入同步增长、劳动生产率提高与劳动报酬同步提高。进一步健全社会保障体系,扩大社会保险覆盖范围,提高社会保险统筹层次,特别是要建立完善适合新形态就业、灵活就业人员的社会保险制度。进一步构建和谐劳动关系,防止过度劳动,在劳动生产率提高的背景下,使劳动者有更多的休息时间和学习时间。进一步加强对特殊群体的权益维护,努力消除就业歧视。比如,随着人口老龄化加速、三孩生育政策放开和延迟退休即将到来,大龄、女性平等就业可能面临更严峻挑战,需要引起特别关注。
扩容提质需全面强化就业优先政策
推动就业扩容提质需全面强化就业优先政策,继续把就业摆在经济社会发展和宏观政策优先位置。
强化财政、货币等政策支持就业的导向。坚持市场主导,发挥市场在劳动力资源配置和促进就业中的决定性作用。同时,强化政府责任,通过宏观政策来促进就业。长期以来,就业一直与经济增长、物价稳定、国际收支平衡被认为是宏观经济政策的四大目标,财政、货币等宏观经济政策围绕这些目标进行区间调控、定向调控和相机调控。我国自实施就业优先战略和就业优先政策以来,财政、货币等宏观经济政策就将就业有关目标和指标置于优先序列,作为制定政策时优先考虑的出发点和落脚点。"十四五"时期要强化这一政策导向,支持吸纳就业能力强的劳动密集型行业和技能密集型行业发展,推动服务业线上线下融合发展,为市场主体健康发展保驾护航,多渠道促进灵活就业。
强化重点群体和特殊群体的就业服务。既要有普惠性的就业政策,也要有针对某一群体的特惠性政策。以高校毕业生为代表的青年群体,数量大,就业比较困难,失业率也比较高。比如今年7月份,全国城镇调查失业率为5.1%,但16—24岁人口的调查失业率为16.2%,明显高于全国平均水平。因此,要对青年就业给予特殊关注,出台支持政策。农民工数量大,流动性强,就业质量不高,要采取针对性措施,提高其就业稳定性和就业质量。退役军人虽然数量相对较少,但因对国家作出特殊贡献以及拥有较强专用型人力资本,其创业就业也要有专门的政策和服务。通过就业实现脱贫的人群,就业相对脆弱,有个巩固提升的过程,需采取有效措施,增强就业稳定性,巩固拓展脱贫攻坚成果。对残疾人、零就业家庭成员等困难人员,要扩大公益性岗位安置。
强化促进就业的人力资本投资。面对变动不居的劳动力市场,最有效的应对办法是加强人力资本投资,提升劳动者的技能和素质。虽然高等教育已进入普及化阶段,但要继续扩展,进一步提高劳动者的受教育年限。同时,深化教育改革,包括优化教育结构、专业设置和课程设置,完善教育评价,提高教育质量,既要重视认知能力的培养,也要重视非认知能力的培养,提高毕业生的就业创业能力、创新精神和职业素养,促进教育与劳动力市场的良性互动。加强职业技能培训,实施职业技能提升行动和重点群体专项培训计划,为每一个有需求的劳动者提供便捷参与培训的机会,提高培训的针对性和效率。
强化和谐劳动关系的构建。劳动关系是最基本、最重要的社会关系之一,需要相关各方协力维护。劳动关系和谐,本身就是高质量就业的表现,也有利于扩大就业容量。在新发展阶段,和谐劳动关系的重要性更加凸显。健全协调劳动关系三方机制,特别是企业要顺应时代潮流,以人为本,积极履行社会责任,切实保障职工合法权益,使职工共享发展成果。对于新就业形态等非标准就业,要补齐法律短板,使其权益保障有章可循,有法可依。
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