成渝地区一体化的突出问题和政策建议

　　（作者何建武系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）
　　成渝地区（四川省和重庆市两地全域）具有承东启西、连接南北的区位优势。推动成渝地区的一体化发展不仅有利于加快西部地区的发展，也有利于提升全国的发展质量。而且中央财经委员会第六次会议明确要求，成渝地区双城经济圈建设要牢固树立一体化发展理念。本文通过对比长三角区域，寻找成渝地区一体化发展的差距，深入剖析成渝地区一体化发展面临的突出问题，在此基础上提出相应政策建议。
　　一、成渝地区一体化发展存在的差距
　　本文重点从市场、基础设施、产业分工、城乡区域发展等方面与长三角区域对比，分析成渝地区一体化发展差距的具体表现。
　　1.成渝地区市场一体化程度低于长三角区域
　　从贸易联系来看，通常市场一体化程度越高，相互之间贸易联系往往越紧密。国内省际贸易数据显示（参见图1），长三角地区的三省一市前三位的国内贸易伙伴多属于长三角内部。如浙江前三位国内贸易伙伴中，安徽和江苏分列第一和第二，安徽前三位国内贸易伙伴全部位于长三角。而对于成渝地区而言，虽然重庆是四川的第一大国内贸易伙伴，但四川却只是重庆第四大贸易伙伴。而且从贸易占比来看，川渝内部贸易占比远低于长三角地区。这在一定程度反映出成渝地区市场一体化程度要明显低于长三角内部。
　　图1 川渝和长三角地区省市前10位国内贸易伙伴省份。资料来源：作者测算，区域投入产出表
　　2.成渝地区基础设施密度和效率明显低于长三角区域
　　基础设施直接影响城市群内部的连通性，是区域一体化发展最基础的支撑条件。从基础设施的密度来看，川渝地区显著低于长三角地区。长三角地区的铁路和高速公路密度都比川渝地区高一倍以上（参见图2）。从基础设施的效率来看，成渝地区也要明显低于长三角地区。这里用中心城市之间的高铁时间和发车频次来反映基础设施的效率。长三角沪宁杭之间的高铁最短时间基本都在一个小时以内，而成渝之间最短则需要1个小时13分钟。成渝之间高铁的日均发车班次只有88车次，而沪宁杭之间发车班次最少137车次（南京南-杭州东），最多达268车次（上海虹桥-南京南），前者只有后者的32%-64%。
　　图2 长三角和川渝基础设施密度及中心城市铁路距离、时间和班次。数据来源：统计年鉴
　　3.成渝地区内部产业发展同质化程度要明显高于长三角内部
　　整体来看，川渝两地产业基础较为类似，发展战略和发展规划中选取的重点产业也比较相似。对比四川省和重庆市的＂十三五＂规划可以发现，两地选取的战略性产业和重点发展的优势产业很多是一致的，如，电子信息、汽车制造、机器人、节能环保装备、新能源汽车、新材料、生物医药、油气钻采与海洋工程装备等。而且两地长期形成了竞争关系，更倾向于发展类似产业（特别是近些年来在电子、汽车等产业方面的竞争），使得两地产业发展较为雷同，相互间产业错位发展程度要明显弱于长三角。这一点可以从出口产品的相似程度中得到印证。川渝之间的出口产品相似度高达95%，而长三角内部相似度最高的江苏与上海也只有78%，其他省份之间相似度更低（参见图2）。
　　图3 长三角和成渝出口产品相似。数据来源：海关数据
　　4.成渝地区城乡、区域一体化发展程度低于长三角区域
　　从城乡、区域一体化发展的角度来看，川渝整体上也明显落后于长三角地区。川渝两地城镇化发展水平较低，城乡差距较大。重庆市虽然属于直辖市，但却仍然拥有大量乡村，城镇化程度远低于其他三个直辖市。2018年重庆市乡级行政单元仍然达到177个，远高于上海；重庆市城镇化率比上海市低20个百分点左右。四川的城镇化率也要大幅低于江苏和浙江，甚至低于发展水平更低的安徽。与之相对的是，成渝的城乡差距也要明显高于长三角地区（参见图4）。而且川渝两地内部区域之间差距也更加明显。重庆和四川两地地级城市之间人均GDP差距达4-5倍；而长三角地区的浙江、江苏和安徽三省则分别只有2.2倍、3.1倍和4.5倍。这些都说明成渝地区的城乡、区域一体化发展的程度要明显低于长三角地区。
　　图4 长三角和成渝城镇化率、城乡差距和省内区域差距（2018）。数据来源：WIND
　　5.成渝地区城镇体系完备化程度显著低于长三角区域
　　区域一体化发展需要发挥不同城市的作用，促进大中小城市的协同发展。然而成渝地区在城镇体系的培育和建设方面，明显不如长三角区域。从人口规模来看，长三角区域不同人口规模城市是接续的，而成渝地区除了重庆和成都两个超大城市外，缺少大城市和特大城市，即市辖区户籍人口200万-700万或全市常住人口在700万-1000万的城市（如长三角区域中的苏州、常州、无锡和宁波等城市）（参见图5）。从发展水平来看，也是如此。长三角区域的中心城市上海市的人均GDP与苏州、常州、无锡和宁波等城市基本相当；而成都市的人均GDP是南充、达州和绵阳等城市的2-3倍。
　　图5 长三角和成渝地区不同城市的人口规模（万人）。数据来源：城市统计年鉴、各省统计年鉴
　　二、成渝地区一体化发展面临的突出问题
　　影响成渝地区一体化发展的因素很多，既有与其他地区类似的，也有成渝地区自身独有的。这里重点分析成渝地区一体化发展面临的特有的重要问题。
　　1.特殊的地理条件加大了成渝地区空间一体化发展的难度
　　成渝地区地理条件较为特殊。 一方面，地形比较复杂，两大中心城市之间存在 天然阻隔 。成渝地区既有川西的成都平原，也有川东平行岭谷，还有川中丘陵。平行岭谷和丘陵形成了两大中心城市联系的地理屏障，导致成渝两地倾向于＂背向发展＂。川东平行岭谷限制了重庆向西发展的便利性，转而更倾向于向东拓展。川中丘陵则限制成都向东发展的空间，导致四川空间发展的重点主要是南北走向的＂成德绵眉乐发展轴＂。另一方面，成渝地区两大中心城市之间（成都-重庆）的 地理距离较远 。地理数据显示，成渝地区两大中心城市之间的直线距离达到360公里左右，而长三角三大中心城市之间的直线距离最短只有180公里（上海-杭州），最长也只有300公里（上海-南京）。两方面因素增加了成渝地区主要城市之间的基础设施建设难度，也导致了建设用地的碎片化，影响成渝地区一体化发展，特别是中心城市都市圈的同城化发展。
　　2.行政地位与经济实力、发展水平的不匹配使得成渝地区难以形成单一中心，中心城市之间协调难度较大
　　成渝两地围绕城市地位 长期处于竞争关系 。在成为直辖市之前的很长一段时期内，重庆一直作为副省级城市或计划单列市，其实际行政地位要明显低于作为省会的成都。但作为重要的工业城市，重庆的经济总量和工业发展水平都要明显强于成都，且是四川省重要的纳税大市。作为省会的成都，得到的扶持更多，发展水平明显高于重庆（参见图6）。重庆被设立为直辖市之后，相对地位大幅提升，明显高于成都，但是整体发展水平仍持续低于成都。2019年，成都的人均GDP仍比重庆高40%左右，重庆的＂主城九区＂的发展水平与成都相当。这种行政地位与经济实力、发展水平的不匹配使得成渝之间针对城市地位的竞争更加显性化，更难以形成单一的发展中心，一体化发展的沟通、协调难度也较高。
　　图6 成渝GDP和人均GDP比较。数据来源：WIND
　　3.老工业基地和资源枯竭型地区较多且较难转型成为成渝地区一体化发展的重要掣肘。
　　四川和重庆是国家＂三线建设＂的重点区域，拥有众多的老工业基地和资源型城市。成渝地区除重庆和成都两个中心城市外的14个地级市中有7个属于老工业基地和资源型城市。而且，成都、重庆两大中心城市的部分区域也属于老工业基地。成渝地区的老工业基地普遍发展水平较低，除德阳市外，其他6个老工业城市人均GDP均未超过全国95个老工业城市的平均水平（参见图7）。这些老工业城市普遍面临规划布局不合理、基础设施老化、环境保护和安全生产压力大等一系列发展困难。而且与其他城市相比，无论是发展水平还是公共服务水平都存在很大差距。因此，短期内老工业基地和资源枯竭型地区很难与其他城市形成一体化的发展格局，增大了成渝地区一体化发展的成本。
　　图7 95个地级老工业城市的人均GDP。数据来源：各省统计年鉴
　　4. 缺少高效、便捷的对外联系通道限制了成渝地区外向型经济的发展
　　近些年来，成渝地区已形成具备一定规模、东西南北四个方向、铁公水空四种方式的出海出境大通道。但与沿海、沿边地区相比，成渝地区的出海出境大通道效率和便捷程度明显不足。主要体现在两个方面：一是成渝属于相对靠近地理中心的内地城市，因而无论哪个方向的通道离边境都比较远，出境通道运输的成本相对高于更加靠近边境的城市（如东部沿海城市、西北的西安、西南的云南和广西等）；二是成渝地区新的出境通道沿线国家和地区（如中亚、东南亚）基础设施落后，信息化程度低，较难实现多式联运和货物转运，直接影响通道运输成本和运输规模。正是因为如此，这些通道的运行不少需要依赖政府补贴。这一定程度上限制了成渝地区外向型经济的发展，一体化发展的外在动力不足。
　　5.更加严峻的内外部环境使得成渝地区产业升级和转型面临多重压力
　　新冠肺炎疫情的全球迅速扩散，加速了全球发展环境的恶化，全球发展前景日趋悲观。从国际上看，全球化将会迎来更加汹涌的逆潮，中国部分产业将面临更快向其他发展中国家和发达国家转移的压力，成渝地区承接东部地区产业转移的空间越来越小，产业升级和转型的难度也越来越大。近年来，中美贸易冲突之后越南出口飞速增长已经证明这一点。从国内来看，国内经济的减速将加剧地区之间的竞争，促使各地重塑竞争新优势，成渝地区也将面临来自国内其他地区更激烈竞争。这些都对成渝地区一体化发展提出更急迫的要求。
　　当然，除了上述问题外，成渝地区一体化发展还面临许多其他的挑战。如水资源短缺、中心城市辐射带动作用不强等等。
　　四、如何加快推动成渝地区一体化发展
　　针对目前成渝地区一体化发展存在的差距和面临的突出问题，本文提出如下政策建议。
　　1.加快构建成渝地区一体化发展的协调机构与机制
　　建议参照长三角一体化发展的组织实施模式，构建多层级组织协调和实施机构、机制。在国家层面设立1个统筹协调机构，即成渝地区双城经济圈发展（或一体化发展）领导小组，主要负责研究和制定成渝地区重大发展战略和规划，统筹指导和综合协调相关发展战略和规划的实施；在省级层面，设立多级推进机制，负责制定具体行动计划和专项推进方案，落实重大发展战略和规划确定的各项任务。
　　2.以基础设施一体化为切入点夯实成渝地区一体化发展的基础
　　一方面，要加大西部地区面向欧洲、中亚、东南亚和南亚的基础设施大通道的建设力度，推动通道沿线地区基础设施建设和互联互通，为成渝地区实现高水平、全方位对外开放创造更加有利的区位条件。另一方面，推动成渝地区内部的铁路、公路、港口和机场一体化建设和一体化管理与运营，消除影响基础设施连通的堵点、断点和薄弱环节，提升成渝地区基础设施密度、连通度和效率。
　　3.以共建产业合作园区为重点，推动成渝地区产业合理分工协作和老工业基地、资源枯竭型城市转型
　　借鉴长三角园区合作开发的成功模式，加快川渝两地合作建设产业集聚、创新发展、对外开放的园区，支持探索建立区域创新、园区合作收益共享机制，鼓励成渝两地共同出资设立产业链合作、创业投资、科技创新和成果转化引导基金，深化成渝地区内部产业的深度融合和合理集聚，推动形成目标统一、利益共享、有机融合的产业发展格局。鼓励东部发达省份与成渝地区的老工业基地、资源枯竭型城市转型合作设立产业转移和转型发展园区，共同推动这些老工业基地、资源枯竭型城市加快发展和转型。
　　4.以中心城市都市圈建设为抓手推动成渝地区形成合理的城市体系
　　优化国土空间布局，以基础设施一体化和公共服务均等化为着力点，推动成都和重庆两个中心城市各自的都市圈建设。统一规划建设成都和重庆都市圈内基础设施，加快推进都市圈内部城际铁路网建设，加强成都、重庆与其他城市的各类交通基础设施的对接，构建同城化的通勤网络。扩大成都和重庆教育、医疗、文化等公共服务辐射半径，实现都市圈内公共资源普及共享。提高成都和重庆对周边中小城市的辐射带动作用，促进不同类型城市协同发展。