清代的边疆政策边疆政策的基本内容

　　清朝有着辽阔的陆疆和漫长海岸线及众多沿海岛屿形成的海疆。为了求得国土完整，边疆安定，以及最终维护以爱新觉罗家族为首的满洲贵族们的统治，制定了包括多方面内容的边疆政策，以及许多的具体措施。从内容上说，大体有以下几项：从政教制度方面加强对边疆少数民族的统治；从经济方面加强对边疆地区的开发和建设；从国防方面加强对边疆地区的保卫。上述内容虽各有偏重，但又相互联系、相互制约、互为补充。围绕这些内容，清朝统治者采取了一系列具体措施。
　　设立理藩院
　　正如前面所讨论的那样，清政府在近代以前用以处理边疆地区事务的机构是理藩院，由之前的蒙古衙门改编而成。理藩院最初管理漠南蒙古诸部事务，随着对边疆地区统治的扩大和加强，理藩院也扩大到包括漠南蒙古、漠北蒙古、漠西蒙古、西藏地区、东北地区、西南地区土司事务等。理藩院设有六司，各司职责有所不同。
　　旗籍司、王会司：掌管漠南蒙古、黑龙江打牲、索伦、呼伦贝尔诸部事务。
　　典属司、柔远司：掌管漠北蒙古、漠西蒙古、西藏地区诸部事务，以及与俄国往来事件。
　　徕远司：掌管新疆回部及四川土司事务。
　　理刑司：掌管蒙古各部以及藏、回刑罚之事。
　　清朝以理藩院管理西、北边疆地区少数民族事务，成为了清代前中期边疆政策的显著特点〔1〕。进一步，清朝统治者为了加强边疆民族地区的统治，还在各个不同地区颁布了适用当地的法律条文，以加强法制。
　　西、北边疆地区少数民族：《理藩院则例》。
　　蒙古族：《蒙古律例》。
　　维吾尔族：《回疆则例》。
　　藏族：《西宁青海番夷成例》以及《西藏通制》
　　对西南边疆地区的苗、瑶、壮等少数民族，亦制定有相应的法律。
　　设立不同行政机构
　　根据不同边疆地区的情况，清政府设置不同的行政机构，加强中央对边疆民族地区的管辖，也即因俗设官因其俗而治之〔2〕。清政府对边疆地区不同情况所采取的不同统治方式列举如下：
　　东北地区：主要实行军府制度〔3〕。盛京将军外，设副都统专治八旗旗人之事。盛京附近各地还设有府、州、县机构，管理汉民事务。对索伦、达斡尔、鄂伦春、鄂温克等族，则编牛录，使其隶属八旗。对极远地区未编旗的其他少数民族，则利用其原有的地域组织和氏族组织，设乡长、姓长、族长等加以统治。
　　北疆地区：清朝则实行盟旗制度〔4〕。并且清朝政府在蒙古地区也设立军府，派遣将军、都统、大臣分驻各地，屯兵驻守，对所辖的盟旗代表中央政府实行监督与控制。
　　新疆地区：清政府主要采取军府制实行统治。由于新疆地区地方大，并且南疆主要由维吾尔族聚居，民族成分复杂，社会习俗各异，因此实行的行政机构比较复杂。在伊犁设立将军府，由中央派驻总统伊犁将军统辖天山南北。在南疆维吾尔族聚居地区，于喀什噶尔设参赞大臣管理军政事务，但参赞大臣亦须受伊犁将军节制。地方行政方面，采取郡县制：主要在乌鲁木齐、巴里坤一带汉族人民迁来较多的地区实行，清政府改乌鲁木齐为迪化州，巴里坤为镇西府。盟旗制：制主要在土尔扈特、和硕特等蒙古族中实行。伯克制〔5〕〔6〕：在维吾尔族居住区实行。值得一提的是，伯克制度是维吾尔族农奴社会所固有的制度。乾隆帝于乾隆二十六年（1761年）以体察回民情性，熟酌地方情形〔7〕为理由决定保留伯克制度。清政府虽对伯克制进行了一些改革，废除世袭，但旧有的社会矛盾和阶级矛盾未从根本上改变。
　　西藏地区：实行政教合一制度。从雍正年间开始，清政府就设有驻藏大臣。此外，在清朝中央政府授权下，达赖喇嘛既是宗教领袖，又管理西藏地方行政事务。西藏地方政府设噶伦四人，由一名僧官和三名俗官担任。凡有关西藏地方重大事务，噶伦等均要事先请示驻藏大臣和达赖喇嘛酌定办理。噶伦等重要官员的任免，皆须由清朝中央政府决定。政教合一制度既保证了清朝对西藏地区的稳固统治，又没有触动西藏封建农奴主的利益，更没有改变广大藏族农奴的非人处境。
　　西南地区：清初实行土司制度，雍正年间，因清政府实行大规模改土归流，土司制度才有所变化。
　　综上所述，可以看出清政府在边疆民族地区实行的统治措施，除西南地区外，基本上贯彻了前面所提到的因地制宜、因俗而治的方针。这个方针对清代统一多民族国家的巩固与发展，应该说是有着积极作用的。
　　笼络民族上层
　　对边疆民族上层人物实行笼络、羁縻措施，是历代中央封建王朝的传统政策。清政府在这方面继承了这一传统政策，通过封爵、给俸、联姻、朝觐制度等措施，极力拉笼、抚绥少数民族上层人物。
　　封爵给俸：清政府对归顺和来投的少数民族上层人物，一般均保留、承认他们统治本民族的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位。对蒙古族，清政府按照他们原来地位高低、效忠程度、战功大小，比照满族贵族爵秩，分别授以汗、亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等爵位。此外，还有台吉、塔布囊四等世爵。一般说来，封爵都可以世袭罔替，延及后世，由清政府颁发册诰作为凭证。获得爵位者，清政府要给以俸禄，其中功劳特大者还封以双亲王，食双俸。另外，他们还享有向所属征收赋税权、随丁权、仪礼、服饰等方面特权。但是要注意的是，一旦这些人所作所为不利于清政府的统治，清朝政府也会采取严厉措施。以乾隆为例，扎萨克亲王额琳沁多尔济因办事不利被下旨处决；双亲王阿睦尔撒纳因反清被清朝政府出兵击溃，病死俄国；札萨克郡王、所部副将军青衮咱卜也因撤驿之变被处死，并且直接促成清朝在喀尔喀设置库伦办事大臣，并且不准哲布尊丹巴在喀尔喀地区转世〔8〕。这些案例也体现出乾隆帝恩威并施，偏之于威的治边政策。
　　联姻：清朝统治者将满族贵族和蒙古王公之间进行长时间、多层次、大规模的通婚活动。满蒙联姻包含两方面内容，一是清朝统治者从蒙古王公家族中选择后妃，二是清朝统治者把公主下嫁给蒙古王公。满蒙联姻巩固了清朝对北部边疆地区的封建统治，顺治帝曾对蒙古王公们说：朕世世为天子，尔等亦世世为王，屏潘百世〔9〕
　　朝觐制度：朝觐制度是清政府规定的西、北边疆少数民族上层人士每逢年节来京、朝见皇帝、瞻仰圣颜的一种制度，又称年班制度，在之前的讨论中也已经说过。清政府对年班制度的执行要求相当严格，凡托词不朝者，一经发现直接治罪。同时，为了保证年班活动的顺利进行，清政府也做了大量周密的准备工作。包括但不限于接受少数民族上层人士的贡品并给予赏赐、报销各种费用（廪饩）、在太和殿、保和殿、圆明园正大光明殿等处设宴款待（燕赉）。围班制度即木兰行围制度，它是年班制度的一种补充形式。当天气酷热、京城痘疹盛行时，西、北边疆地区的少数民族上层人士，未出痘的则去热河朝觐。围班制度包括但不限于赐宴避暑山庄和木兰行围狩猎、举办文化娱乐活动并给予赏赐、训练军队、联络西、北边疆少数民族上层人士的感情等。通过朝觐制度，增强了少数民族地区上层人士对清朝中央政权的向心力，客观上有利于清朝统一多民族国家的巩固和发展。
　　宗教政策
　　清政府在宗教方面利用喇嘛教作为精神统治工具。早在皇太极时期，即致书达赖喇嘛，宣布清朝崇敬佛教政策，此后一直到清朝灭亡，基本无大改变。清朝统治者之所以宣布崇奉佛教政策，其目的主要是以喇嘛教作为精神统治工具，以统治广大蒙藏人民，并不意味着清朝皇室真心信奉喇嘛教，正如清礼亲王昭梿所说：国家宠幸黄僧，并非崇奉其教以祈福详也。祇以蒙古诸部敬信黄教已久，故以神道设教，藉仗其徒，使其诚心归附，以障藩篱〔10〕。
　　清朝在利用喇嘛教方面，采取了许多措施，包括对黄教领袖赐以封号，以示尊崇：
　　1652年：达赖五世奉召来京朝见，顺治帝予以隆重接待。
　　1653年：达赖五世返藏途中，清政府派官员往赐金册金印，封五世达赖喇嘛为西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛。
　　1693年：康熙帝封哲布尊丹巴一世胡图克图为大喇嘛，在漠北蒙古广传黄教。
　　1695年：康熙帝遣使册立五世班禅为班禅胡图克图。
　　1705年：封章嘉胡图克图为灌顶普善广慈大国师，赐敕印。
　　1706年：进一步赏章嘉胡图克图金印。
　　1713年：诏封班禅胡图克图为班禅额尔德尼，如达赖喇嘛例，颁赐金册金印。
　　1723年：雍正帝决定哲布尊丹巴胡图克图照达赖、班禅喇嘛之例，赐予封号，给以金印敕书，授为启法哲布尊丹巴喇嘛，世世永称呼毕勒罕名号。
　　由于清统治者对喇嘛教领袖的不断赐封，结果在蒙藏地区黄教界，形成了达赖、班禅、哲布尊丹巴、章嘉四大活佛系统，影响遍布蒙藏广大地区。在四大活佛之下，喇嘛呼毕勒罕能入理藩院册者，受到了清政府尊崇。
　　清朝政府另一项重要举措在于广建寺庙，优待僧众。康熙帝在多伦诺尔建汇宗寺，雍正帝在库伦建庆宁寺，在汇宗寺西南建善因寺，分别为章嘉和哲布尊丹巴胡图克图居住寺庙。各盟旗建立的寺庙，多则十余座，少则数座，总数以千计。而寺庙中的喇嘛僧众，也随着寺院的增加，其人数不断增加。西宁各庙喇嘛，多者二三千，少者五至六百〔11〕。对喇嘛教上层人士清政府规定有年班制度，一般寺庙中的喇嘛钱粮均由清政府供给，免除喇嘛的兵役、赋税和差役。
　　对于清政府宗教政策的总结，要着眼于两个方面：
　　一方面，这一措施顺应了蒙藏民族的信仰，密切了中央与蒙藏地区的关系，对维护国家统一、增加边疆信教民族政治上对清朝中央政权的向心力。康熙二十七年（1688年）秋，漠北蒙古为噶尔丹所败，喀尔喀三部首领及部众之所以举族南迁，投归清朝，便与喇嘛教有关。时哲布尊丹巴曾言：北方俄罗斯素不信佛，不可投也；宜归顺大皇帝以投安全耳〔12〕。乾隆三十六年（1771年），土尔扈特蒙古回归祖国，亦与喇嘛教有关。史载：渥巴锡等挈全部投中国兴黄教之地，以息肩焉。〔13〕。
　　另一方面，必须清醒地认识到，清政府推行喇嘛教的本质在于维护自身作为封建统治阶级和满洲贵族对中国的反动统治，以宗教为统治工具，麻痹广大信徒思想，造成严重的消极后果。可以说，喇嘛教大大的弱化了当时蒙古族人内在性格，使得蒙古族人丧失了野性和战斗力。清朝统治者通过兴黄教，安抚众蒙古，以此安定边疆，巩固中央集权。冯玉祥将军曾指出，谈到人口，蒙古本有一千二百万人。在满清长期统治之后，今已减少至五十万人。满清利用喇嘛教以统治蒙古人民，凡有兄弟八人者，七人须当喇嘛；兄弟五人者，四人须当喇嘛；仅有一人可为娶妻生子的平民。这种现象是太可怕了，若任其继续存在，马上就会有灭绝种族的危险！〔14〕，并且喇嘛教上层人士联合蒙古贵族压迫底层蒙古人民的现象常有发生。在讨论清政府宗教政策时必须清醒的认识到这一点。
　　经济措施
　　随着清政府对边疆地区的统一与行政建置的设立，清政府为维持当地各族人民与驻防官兵的经济生活需求，在当地居民原有开发的基础上，实行了一系列发展生产与经济开发措施。对于不同的地区，清政府的经济措施也有所不同：
　　蒙古族地区：建立盟旗制度后，通过划分旗界，固定牧场等措施，使畜牧业得到较快发展。
　　新疆地区：采取屯田实边措施。新疆屯田始于乾隆二十五年（1760年），主要集中于天山北路。一共有五种形式：兵屯（以绿营兵屯垦，携带家属，永屯戍边），犯屯（招内地囚犯，遣送新疆屯田），户屯（招内地汉民前往开垦，在兵屯、犯屯以外的空隙地耕种），旗屯（驻防伊犁一带的满州、锡伯、察哈尔、厄鲁特等八旗兵的屯田），回屯（招募一部分维吾尔族农民耕种）。随着屯田实边的进行，到了嘉庆年间，垦地面积大量增加，自宁远城以东三百里，皆回民田〔15〕。然而清政府在南疆地区并未普遍推行屯田措施，仅于乌什以东实行兵屯，于哈密地区实行犯屯而已。尽管如此，南疆的农业仍有所发展，出现了土田平旷，沃野千里，户口繁多的繁荣景象〔16〕。
　　西南地区：自雍正年间实行改土归流以后，原来被土司垄断和封禁的许多土地，招民开垦，致使在云南一些边远地方，楚、蜀、粤之民，携挈妻孥，风餐露宿而来〔17〕，使久荒之土，亩收数倍〔18〕。在西南地区的经济措施除了促进农牧业的发展以外，还促进了矿业和手工业的发展。特别是云南铜矿，自康熙二十一年（1682年）起云南地区采冶有了较大发展。到了乾隆三十七年（1772年）全省铜矿厂共有46处，大厂有矿工六、七万人，小厂亦有万余人，全省铜矿每年产铜一千二三百万斤〔19〕。随着农业、手工业的发展，商品经济也日益活跃，因而在过去荒凉僻静的边陲地带出现了一些商贾辐辏、繁荣富庶的商业中心与边疆城镇。清代边疆地区的经济开发与繁荣，固然是边疆各族人民辛勤劳动的结果，但也与清政府的开发措施有着密切联系。
　　边防建设
　　清政府统一边疆地区后，为防御外来侵略，保障边陲局势稳定，在加强边防建设方面采取了一系列措施。
　　设立卡伦：清政府在东北、外蒙古和新疆等边疆地区，设置军府、屯兵驻守的同时，设置了一系列卡伦，以作更番候望之所〔20〕。卡伦有两种，一种是常驻卡伦，常年有士兵固定驻守；一种是移设卡伦，随季节或设或撤，并不固定。以北部边疆卡伦为例，清政府设置卡伦的主要目的在于防御与其国境线接壤的沙俄的侵犯。在漠北蒙古界内，由库伦办事大臣和乌里雅苏台将军统辖，其主要职守，是稽查边境、监督贸易与防范俄人入境〔21〕。与卡伦配套的是，清政府建立了比较严密的巡边制度，由所属将军、大臣负责，在每年春秋二季各巡视一次。松筠在谈到巡查卡伦时曾说：每次挨查，将卡伦人等应约束者以理约束，应抚绥者以理抚绥，恺切教谕，务使明晓，于是各知感畏，遵谕奉行〔22〕。
　　修建驿道：清政府在东北、西北、蒙古等地区还修有驿道，建置驿站，以用于宣传命令，通达文移〔23〕。东北地区的驿道，早于康熙年间既已开辟，自盛京通达齐齐哈尔、瑷珲、吉林等处。新疆地区的驿道修建始于康熙年间对西域的用兵，到乾隆年间彻底收复新疆后建立完备。以乌鲁木齐为中心，通往伊犁、塔尔巴哈台、哈密、吐鲁番、库车、阿克苏、叶尔羌等地〔24〕。喀尔喀蒙古地区的驿道分为东路、后路、西路，各路均由阿尔泰军台分达库伦、恰克图、科布多、乌里雅苏台等地。由此可见，驿道的修建一方面便于驿站之间以及驿站与朝廷相互通信，加强了边疆地区与内地的联系。另一方面也推动了交通运输的发展，加强了清政府对边疆地区的统治和治理，而且在防御外来侵略上具有重要意义。正因为上述意义，清政府对边疆少数民族贵族私自随意破坏驿道、裁撤驿站的现象采取严惩，因此才会出现前面所提到的因撤驿之变被处决的札萨克郡王、所部副将军青衮咱卜。
　　总结
　　经过前面的细致讨论，可以看出，清政府在近代以前对于边疆的治理政策在政治、经济、宗教、边防建设下都有较为完备的一系列措施。对于这些措施的分析，一方面加强了清朝政府对于边疆地区的统治，也加强了内地与边疆、少数民族上层人士与满洲贵族间的联系，也在一定程度上促进了边疆地区的开发以及边防建设。另一方面，必须要时刻牢记，边疆治理政策的制定以及实施本质在于维护以爱新觉罗家族为首的清朝统治者们作为封建统治阶级和满洲贵族阶级对中国地区包括内地和边疆的反动统治，因此，清朝统治者们在制定边疆政策时是基于自身统治的稳定性出发而不是从广大人民群众的根本利益出发的，清朝的边疆政策极少改变或者说压根没有改变底层人民的悲惨命运，在边疆地区剥削阶级臣服清朝统治的前提下也不会触动他们的根本利益。综上，对于清代边疆政策的研究以及清代以前历朝历代边疆政策的研究对我们现在边疆地区政策的制定有一定的借鉴作用。