矿业投资并购实务特别篇四印度尼西亚的矿业权证制度

　　车林睿矿法投资评估
　　近年来，随着＂一带一路＂倡议的实施和中国矿业＂走出去＂步伐的加速，中国对东盟国家的矿业投资呈高速增长态势。印度尼西亚的煤炭、石油、镍、锡、铜、金等矿产储量位居世界前列，是东盟国家中矿产资源最丰富的国家之一，该国的资源禀赋能够与我国形成很好的互补效应。以2009年《矿产和煤炭矿业法》的出台为标志，印尼日益完善的矿业法规政策，以及逐步放宽的外资限制政策，为中国企业投资印尼矿业提供了制度基础。矿业权证制度是印尼新矿业法中的一项重要制度创新，但因其类型的相对复杂且对应的权利义务不尽相同。
　　一、印尼新矿业法确立了统一的矿业权证制度
　　在《矿产与煤炭矿业法》（2009年第4号法律）颁布之前，印尼采用的是1967年颁布的《矿业法通则》（1967年第11号法律），该法中的矿业许可（Kuasa Pertambangan）仅面向印尼国内实体开放，在这个时期外商投资者多采用与印尼政府签订工作合同（Kontrak Kerjia）的形式进行矿业投资活动。在1999年第22号有关地方自治的法律颁布之后，印尼的地方政府依据该法颁发了大量的采矿许可证，其中许多与之前的工作合同区域重叠而产生矛盾，印尼的矿业法律和管理政策在这个时期因此显得比较混乱，在某种程度上阻碍了新的外国投资者的进入。为了改善投资环境，吸引外国投资，印尼于2009年颁布了《矿产与煤炭矿业法》以取代原来的《矿业法通则》，相对于旧矿业法，新矿业法的一项重要举措就是采用了统一的矿业权许可证（IUP）制度，并向外国投资者开放。2020年5月又颁布了《矿产与煤炭矿业法修正案》（2020年第3号法律）进一步对矿业证制度作了细化规定，并增加了采矿许可证的种类。另外，新矿业法及有关法律法规还设立了矿业权证持有人应履行的各种义务。新矿业法的特征是加强了中央政府对矿业活动的管理，并体现出矿业本土化的立法特点。
　　二、印尼现行涉及矿业权证的主要法律法规
　　印尼的矿业管理制度由矿业法律（Undang-Undang Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara）、政府条例（Peraturan Pemerintah/PP或Government Regulation/GR）、能矿部长规章及决定（Peraturan Menteri/PM和Keputusan Menteri/KM）等组成。其中矿业法律是基础，其它法规是矿业法律的具体细化规定，印尼政府也会适时地对有关法律法规作出修订和调整。印尼现行涉及矿业权证的有关法律法规有：《矿产和煤炭矿业法（2009年第4号法律）》、《矿产和煤炭矿业法修正案（2020年第3号法律）》、《印尼政府关于矿区的条例（2010年GR22号政府条例）PP22/2010》、《印尼政府关于矿产和煤炭开采业务管理实施和指导监督的条例（2010年GR55号政府条例）PP55/2010》、《印尼政府关于矿区复垦和闭坑的条例（2010年GR78号政府条例）PP78/2010》、《印尼政府关于能源和矿产资源领域实施的条例（2021年GR25号政府条例）PP25/2021》、《印尼政府关于矿产和煤炭开采业务活动实施的条例（2021年GR96号政府条例）PP96/2021》、《能矿部关于矿区技术标准的规章PM37/2013》、《能矿部关于授权投资协调委员会颁发矿业权证一站式服务的规章PM25/2015》、《能矿部关于能源矿产企业监管的规章PM48/2017》、《能矿部关于矿产和煤炭开采业务的规章PM25/2018》（经PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修订）、《能矿部关于规范矿产和煤炭开采活动监督的规章PM26/2018》、《能矿部关于矿产和煤炭开采业务活动区域授予、许可和报告程序的规章PM7/2020》（经PM16/2021修订）、《能矿部关于对延迟建设冶炼设施企业实施行政罚款的决定KM154/2019》、《能矿部关于满足国内煤炭市场需求的决定KM139/2021》等。
　　三、印尼矿业区域和矿业权证的具体类型及权利内容
　　1. 矿权区域和矿业权证的类型
　　新矿业法及有关规定将印尼的矿产类型分为放射性矿产、煤炭、金属矿产以及非金属和岩石矿产四种类型。矿产潜力区（WP）是指具有矿产开采权利的区域，矿业权许可证（IUP）一般在矿产潜力区的范围内设立。矿产潜力区根据成矿潜力和地区特点可划分为： 商业矿区(WUP)，是指已经完成了有关地质矿产调查工作的区域； 民采矿区(WPR)，是指仅限印尼居民进行小规模采矿活动的矿区； 国家储备矿区(WPN)，是指国家基于战略利益和环境保护的考虑而保留的矿区； 特别商业矿区（WUPK），是指需要在政府批准以后才能进行矿业活动的可商业化的国家储备区。
　　此外，如果商业矿区和特别商业矿区已经被授予了矿业权许可证，则被称之为已授矿权商业矿区（WIUP）和特别商业矿区（WIUPK）。
　　与中国矿业法律法规不同，印尼的新矿业法及相关规定按照矿业活动的时序将矿业权许可证划分为三大类，即： 采矿许可证（IUP）：是指可以在商业矿区（WUP）进行矿业活动的普通矿业权许可证； 特殊采矿许可证（IUPK）：是指可以在国家储备区（WPN）进行矿业活动的特殊矿业权许可证； 居民采矿许可证（IPR）：是指仅限印尼居民在民采矿区（WPR）进行小规模开采活动的矿业权许可证。
　　《能矿部关于矿产和煤炭开采业务活动区域授予、许可和报告程序的规章PM7/2020》及有关规定对矿业权许可证的划分进行了细化。其中，以采矿许可证（IUP）和特许采矿许可证（IUPK）为基础，按照矿业活动中的勘探、采矿、加工冶炼、运输销售、矿业服务等阶段分别对应不同种类的许可证类型： 探矿许可证（E-IUP）：是指可以在商业矿区（WUP）进行地质矿产勘探活动和可行性研究的矿业权许可证； 生产经营许可证（IUP-OP）：是指可以在商业矿区（WUP）进行采矿、矿山建设、加工冶炼、运输销售的矿业权许可证； 加工精炼专项许可证（IUP-OP-SPR），是指获得可以进行采购、运输、加工冶炼、销售的专项矿业权许可； 运输销售专项许可证（IUP-OP-STS），是指获得可以进行采购、运输、销售的矿业权专项许可； 矿业服务许可证（IUJP），是指获得可以进行矿业全过程咨询规划等辅助业务的许可； 特别探矿许可证（E-IUPK），是指可以在特别商业矿区（WIUPK）进行地质矿产勘探活动和可行性研究的矿业权许可证； 特别生产经营许可证（IUPK-OP），是指可以在特别商业矿区（WIUPK）进行采矿、矿山建设、加工冶炼、运输销售的矿业权许可证； 岩石开采许可证（IPB）：是指可以在特别商业矿区（WIUPK）进行建筑岩石开采活动的许可。
　　2. 矿权区域和矿业权证的获得
　　在矿权区域的获得方面，根据《矿产和煤炭矿业法》第51、54、57、60条及《印尼政府关于矿产和煤炭开采业务活动实施的条例（2021年GR96号政府条例）PP96/2021》的规定，投资人可以通过竞标的方式来获得金属矿产和煤炭的矿权区域；对于非金属和岩石矿权区域的获得，可以通过向政府申请的方式。在矿业权证的获得方面，投资人主要是通过向政府申请的方式。
　　在矿业权许可证的颁发方面，主要是依据矿业权所处的区域和矿业权证的种类来进行划分，例如能矿部长可以颁发矿区区域或矿业活动跨省的、距海岸线大于12海里的以及上市公司申请的矿业权许可证；地方省长可以颁发矿区区域和矿业在本省内的、距海岸线小于12海里的矿业权许可证；特许矿业权证（IUPK）只能由能矿部长颁发。此外，根据《能矿部关于授权投资协调委员会颁发矿业权证一站式服务的规章PM25/2015》的规定，采矿许可证也可由印尼投资协调委员会（BKPM）颁发。印尼政府于2020年颁布的《矿产和煤炭矿业法修正案》将矿业权许可证的颁发权力收归中央政府，由能矿部负责实施，能矿部可授权地方省长颁发。根据2021年GR96号政府条例第9条规定，外国投资者申请的矿业权许可证只能由能矿部长颁发。
　　3. 矿权区域的面积和矿业权证的延续
　　《印尼政府关于矿产和煤炭开采业务活动实施的条例（2021年GR96号政府条例）PP96/2021》对探矿许可证和采矿许可证的面积按照矿产类型的不同分别作出了规定。例如，煤炭的最大探矿面积为5万公顷，金属矿产的最大探矿面积为10万公顷，非金属矿的最大探矿面积为2万5千公顷。探矿许可证的面积会随着勘探年限的增加而减少，采矿许可证的面积会在此基础上进一步减少。
　　根据《矿产与煤炭矿业法》第47条和《能矿部关于矿产和煤炭开采业务活动区域授予、许可和报告程序的规章PM7/2020》的有关规定，矿业权许可证的延续根据矿产类型和许可证类型的不同进行划分。在探矿许可证的延续方面，金属矿产的最长许可为8年，煤炭为7年，非金属矿和岩石为3年，且到期后都不能延续。矿业权人申请探转采的，金属矿产和煤炭应在探矿许可到期前6个月内、非金属矿和岩石应在探矿许可到期前3个月内提出申请。在采矿许可证延续方面，煤炭和金属矿产的最长许可为20年，可延期2次，每次10年；非金属矿床的最长许可为10年，可延期2次，每次5年；岩石的最长许可为5年，可延期2次，每次5年。根据2021年GR96号政府条例第59条的规定，申请开采许可证延期的，应最迟在期限届满前1年内向政府提出。
　　4. 矿业权证的转让和抵押
　　根据2020年颁布的《矿产与煤炭矿业法修正案》第93a条规定，采矿权许可证未经能矿部长同意不得转让；能矿部长同意采矿权许可证转让的前提是持有人必须完成最低限度的勘探工作量和符合相应的经济技术要求；第93b条规定，持有采矿权证的商业实体的股份转让行为，须经过能矿部长的同意；第93c条规定，禁止矿业权证持有人将矿业权许可证（IUP、IUPK）用于抵押或者担保。因此，在矿业法修正案实施后，外国投资者既可以通过直接向能矿部申请矿业权许可证的形式获得矿权，也可以通过收购矿业公司股份的形式间接获得矿权，这两种方式均以能矿部长的准许为前置条件。另外，外国投资者的投资行为，还须符合印尼投资协调委员会（BKPM）的有关规定。
　　四、印尼矿业权证持有人应承担的相关义务
　　1. 矿山闭坑复垦和缴纳复垦保证金的义务
　　根据《矿产和煤炭矿业法》和《印尼政府关于关于矿区复垦和闭坑的条例PP78/2010》规定，矿业公司必须在矿山闭坑后开展复垦工作并提供复垦保证金，否则将会面临中央或地方政府的行政制裁。2020年颁布的《矿产和煤炭矿业法修正案》对矿业企业的环保义务作了更为严格的规定，矿业权许可证到期或被注销后不进行闭坑复垦，或不提供保证金的，将被判处最高五年监禁以及罚款最高一千亿印尼盾的处罚。矿山闭坑复垦的有关细则在《能矿部关于做好矿产和煤炭开采活动监督的规章Permen26/2018》中做了详细规定。
　　2. 矿产品在本国加工提炼的义务
　　在2009年颁布的《矿产和煤炭矿业法》实施以来，印尼政府逐渐收紧了金属矿的原矿出口政策，并于2014年1月开始全面禁止原矿出口。《矿产和煤炭矿业法》及《能矿部关于矿产和煤炭开采业务的规章PM25/2018》（经PM50/2018、PM11/2019、PM17/2020修订）的有关规定要求持有开采权证的矿业企业应当将开采的矿产品在印尼国内进行加工和提炼，并且应当在新矿业法实施后的5年内建设相应的加工和提炼的设施。因此，矿业企业如果不建设冶炼厂自行加工提炼开采出的矿产品，就只能将矿产品交给其它冶炼厂进行加工。
　　3. 矿产品在本国销售的义务
　　为保障国内矿产资源的供应，印尼对金属矿产和煤炭的销售也作了相关规定，特别是对煤炭的生产和销售方面，虽然煤炭资源比较丰富，但是印尼的电力仍然非常短缺，政府也在持续推进火力发电项目。2021年实施的《能矿部关于满足国内煤炭市场需求的决定KM139/2021》规定了煤炭资源的＂国内市场义务（Domestic Market Obligation）＂，要求煤炭采矿权人最低将其年度煤炭总产量的25%以最高不超过70美元/吨的价格用于国内销售以满足印尼本土的市场需求，对于不满足最低要求的矿业企业将会被采取限制煤炭产量和出口配额、罚款以及吊销采矿许可证等处罚措施。
　　4. 使用当地或本国矿业服务公司的义务
　　根据《矿产和煤炭矿业法》及有关规定的要求，矿业权人应当优先使用印尼当地或本国企业提供矿业服务，包括勘探、矿山建设、环境治理、土地复垦、规划咨询等服务。只有在印尼本土矿业服务公司无法提供相应的矿业服务时，矿业权人才可选择外资公司提供服务。该规定旨在扩大本地就业，提高本土企业竞争力。
　　5. 外国投资者的股份剥离义务
　　采矿业是印尼的限制性投资产业，因此印尼政府在矿业方面对于外资的准入限制方面有着较多的要求。根据《矿产与煤炭矿业法》及有关规定，持有矿业权证的外国矿业企业必须在矿山生产后的5年内向印尼本国实体让渡股份，并保证在10年内将其持股比例降至49%以下。让渡按照中央政府、地方政府、国有企业、私营企业的顺序进行。印尼政府于2021年9月颁布的《印尼政府关于矿产和煤炭开采业务活动实施的条例（2021年GR96号政府条例）PP96/2021》对上述规定进行了修改，GR96号政府条例项下外国投资者的股份剥离义务相对宽松，印尼政府将根据外国矿业企业的开采方式（露天/地下）、是否已建设冶炼设施等具体条件来设定其股份剥离义务，最迟可在外国矿业公司生产开始后的第20年才需逐步履行剥离义务。有关矿业公司股份剥离的具体细则在《能矿部关于矿产和煤炭开采业务活动中的股份出售程序和价格确定机制的规章PM9/2017》（经2018年第43号规章修改）中做了详细规定。
　　五、其他需要注意的问题
　　根据《矿产与煤炭矿业法》第134~138条的规定，矿业权证持有人的权利不包括利用矿区地表土地的权利，矿业权（包括探矿权和采矿权）与土地权利（包括建造权和使用权）相分离，外国投资者顺利开展矿业开发活动的前提是必须同时获得这两项权利。外资企业不能获得印尼土地的所有权而只能申请使用权，印尼的土地分为国有土地和私人土地，国有土地的使用须向政府申请并缴纳相应的费用，私人土地的使用须经过土地所有人的同意。
　　印尼国土的森林覆盖率很高，而矿业活动一般是在森林中进行，因此矿业权证持有人开展矿业活动需要以林地许可的取得为前置程序。根据印尼《林业法1999》及《林业法修正案2004》的规定，印尼林地的类型分为经济林、保护林和水土保持林，外国矿业投资者只能申请到经济林和保护林的使用许可。在2020年之前，矿业不同开发阶段的所需的林业借用许可批准机关也有所不同，例如探矿阶段的林业许可一般经矿权所在省的省长批准即可，采矿阶段的林业许可还须经过环境与林业部部长的审批。根据2020年颁布的《创造就业综合法》的规定，此前在林区内开展矿业活动所必需的＂借用许可证＂（Izin Pinjam Pakai）制度将被取消，林区借用许可权限收归中央政府，矿业企业只需与中央政府签订借用协议即可。
　　综上，印尼新矿业法确立的矿业权证制度是印尼矿业法律体系的核心，相关的法律法规更是数量繁多，体系庞杂，但不失为外国投资者了解印尼矿业投资环境的一个重要窗口。中国企业在印尼的矿业投资开发涉及到当然不仅仅限于矿业权证问题，还会涉及到土地、林业、环保、劳工、投资、贸易等领域法律政策的执行。为此，我们建议，在印尼的矿业投资过程中应当选择熟悉印尼矿业及有关法律法规政策的专业化律师团队提供法律服务，最大程度规避投资的法律风险。