警惕被滥用的特许经营

　　老张最近发现，基础设施和公用事业领域的特许经营在2015年推出时的关注度还没有现在的高，最近各个领域都推出各类特许经营，有将环卫扫保定义为特许经营的，片区开发项目招投标时，也说是特许经营。为什么特许经营的关注度这么高？一个主要原因就是财政部实际上对政府和社会资本合作的收紧，从表面看来财政部把涉及PPP的大部分文件都废止掉，理应PPP出现百家争鸣的情况，但事实上从进入PPP项目开始，规则比以前更加严格，比如纯政府付费项目严禁入库，本级PPP项目由本级单一社会资本参与严禁入库，再加上审计署对PPP项目的审计标准尺度出奇的严格，导致PPP项目项目入库难，入了库又面临着财政资金或隐性债务的审计，导致PPP模式事实上处于哑火状态。基于这种情况，天要下雨，娘要嫁人，这类项目终究需要一种模式去操作实施，因此以各种模式的特许经营产生的诸如特许经营权转让等一系类骚操作就扑面而来。
　　相对于PPP模式有严格的规范程序，特许经营除了25号令之外，几乎没有硬性的规定，导致只要形式上走完25号令规定的相关程序，就完全可以按特许经营走，因此很多之前用PPP模式走的项目，现在转过头来都走特许经营，老张不是否定特许经营就不行，而是得满足基本的要求，比如说很多项目把环卫扫保这类业务也当成特许经营范畴，实际上与25号令中规定的特许经营范畴有差别，即这类业务应该是经营而不是特许经营。国家在推出特许经营之初，主要是将能够市场化的项目以特许经营的方式交给社会资本，由社会资本依靠特许经营权经营获利，而现在变了味的特许经营，推出的项目绝大部分无法自平衡，还需要财政予以大量的可行性缺口补贴，这就导致该项目能否特许经营取决于财政有能力支持，因此财政承受能力论证是该类项目能否推出的关键，但我们国家没有对非PPP项目推出财政承受能力论证的具体要求，导致财政论证完的结果没有运用空间，是否与实施的PPP项目合并计入10，都没有明确的说法，建议尽快完善相关规则。
　　更有一类利用特许经营名头的，就是所谓的存量项目，政府融资控制严格，所以总想利用存量资源去换取融资，这个老张在之前的文章重点阐述过了，主要的问题还是是否是特许经营的范畴（比如环卫扫保、公租房），转让资产价值的确认，很多地方政府为了多套现，通常以账面值转让之后再给予社会资本可行性缺口补贴，殊不知此种做法涉嫌新增政府隐性债务（属于PPP项目回购社会资本方投资本金的行为），应该以收益法来评估价值进行转让，并在未来政府没有补缺口的义务。此外，很多特许经营模式在资产收益权转让后，并不是直接回购，而是给予大修或养护费用（该费用超过实际大修养护标准，并超过转让价值），将过去违规政府购买服务的手法用于特许经营，这些都是地方政府在特许经营上的胡乱创新，希望引起国家高度重视。
　　鉴于此种情况，建议国家尽快启动特许经营25号令的修订工作，完善相关规则，从财政角度完善财政承受能力在非PPP项目的运用，尽快解决上述问题。