浅谈法律监督对宋代居养制度的作用与意义

　　历史开讲
　　文丨张叔观天下
　　编辑丨张叔观天下
　　在宋代社会中居养制度，受到了统治者的高度重视，为了保障这一制度的顺利推行，宋代实施了相应的法律监督，为居养工作实施提供了法律监督保障。
　　本文将介绍宋代居养制度法律监督的实效以及评价意义，以便于更好地了解宋代的法律监督体系。
　　一、宋代居养制度的法律监督实效
　　1。打击了奉行不法的官员
　　宋廷为保障居养相关制度施行而构建了纵横交错的法律监督体系，这一体系对居养制度的落实发挥了切实的作用，在监督过程中有大量的违法官吏因监督纠察而受到了相应的处罚。
　　例如绍兴六年（1136年）四月二十三日宋廷下诏将筠州高安县与上高县负责贩济的官员降级停职。
　　并且令该路的提刑司立案调查，原因就在于该路的提举常平司弹勃两处官员没有依法实施贩济，导致强盗群起，殍亡暴露，田亩荒莱，饥民失所。
　　乾道三年（1167年）温州知州刘孝匙被免官，缘由是浙东提举官宋藻弹劾他在任时没有依照居养制度中关于漏泽园制度的规定，收葬因水灾死亡民众的骸骨。
　　此外，比较著名的是淳熙八年（1181年）至淳熙九年（1182年）间，南宋大儒朱熹作为提举常平茶盐公事在浙东一路任职。
　　在此期间，朱熹严格巡历所部州县，弹劾了大量赈济不力、行为不法的官员，有力肃正了浙东一路的官场，并使居养实效落实较好。
　　朱熹单车屏徒从，以相当低调的作风深入各地检查，令当地的贪官墨吏闻风丧胆，甚至出现了因畏罪自行弃官而走的现象。
　　2。无法根除违法现象
　　但不可忽视的是，宋廷设置的诸多法律监督在大多数时候并没有起到完全保障居养相关制度落实的作用。
　　宋代的居养之政，其法律监督依赖的是不同的官吏履行相应职能，这就造成了实施过程中一旦出现弊政，监督官吏是否履行职能成了能否消除弊政的决定性因素。
　　大观四年（1110年）宋廷在关于居养不能自存之人的诏令中就明确提到了存在游手好闲的少年青壮冒名领取救济米粮，却官弗之察的巨大弊端。
　　针对这一类现象，宋廷实施的一系列法律监督手段却始终无法根除弊政。权发遣秀州郭城在绍兴十九年（1149年）上的奏折中就提到。
　　朝廷每年的贩济工作中，往往存在元非饥贫的人，利用各种手段获得了养济注籍，得以领取国家救济，而真正的鳏寡孤独等不能自力更生之人反而没有获得实惠。
　　而郭城最后的对策，也只能是要求监督机关加强监察。
　　绍兴二十七年（1157年）十月，宋高宗赵构在与大臣的谈话中再次提到，虽然朝廷每年花费在贩济乞丐等事务上的钱粮数目极大。
　　但由于负责监督的官吏部门不甚留意，导致冒名支请的现象十分严重，大部分钱米被青吏辈侵吞，真正的乞丐等人却未必得到救济。
　　宋高宗因此再次要求相关部门制定对策，务必要革去奸弊。这些冒充冒领现象层出不穷，宋朝政府也颇为无奈。
　　只能多次下令严行禁止，并让监司加强监督纠察。除此之外，负责收葬暴露骸骨的漏泽园，也是弊政的重灾区。
　　崇宁五年（1106年），宋徽宗诏：诸漏泽园、安济坊州县辄限人数，责保、正长以无病及已葬人充者，杖一百，仍先次施行。
　　这里提到了两类违法现象，一是州县的安济坊等机构存在基层官吏以无病之人充当有病人，二是漏泽园中存在官吏为骗取埋葬费用，将已安葬者充当暴露骸骨冒名顶替。
　　这是因为宋廷为了加强处理暴露骸骨的能力，时常以赏赐度牒或紫衣、称号等方式，激励各地僧道加入埋葬暴露骸骨的工作中。
　　但在这过程中出现了僧道将一具尸骸分开收葬，以此增加收葬数目的现象，即所谓僧以所葬多为最得度牒及紫衣，遂有析骸以应数者。
　　每次有相关的弊病出现，中央皆有相应的监督举措。但自徽宗时代至靖康后南宋时期，这一类现象并没有消失。
　　在相当长的时期中，关于居养制度施行的相关法令中都有责成监司常切觉察的严厉要求，目的是要达到惠实及民。
　　大观四年（1110年）十一月十九日尚书省言：居养院、安济坊、漏泽园，比来提举常平司官全不复省察，民之无告，坐视不救，甚失朝廷惠养之意。
　　诏自今居养院、安济、漏泽园事，转运、提刑、盐香司并许按举，在京委御史台弹奏。
　　在这里尚书省直接指出，地方居养制度施行的重要法律监督机关一一提举常平司出现了严重的失职，主官不复省察，造成了民之无告、坐视不救的严重后果。
　　宋廷因此在这条诏令中规定了多重法律监督机关的介入，试图以监司的增多促使法律监督的落实。
　　但现实的情形并没有如其所愿，宣和元年（1119年）五月九日，诏：居养、安济等法，岁久浸落，吏滋不虔。可令诸路监司、廉访使者分行所部，有不虔者驳之，重责于法。
　　从此可以看出，诸路的居养之政推行状态与大观四年所言并无太大区别，法律监督主体的增多并没有起到预想的增强法律监督的作用。
　　而宋廷面对此现实也没有什么更有力的开创性举措，只能令监司分行所部。
　　二、宋代居养制度相关法律监督评价
　　1。相关法律监督的特点
　　第一，宋代针对居养相关制度实施而建立的法律监督具有实施和监督职责合在一体的特点。
　　指包括中央、路级、地方在内三级不同法律监督主体，其实施的监督是通过切实参与居养实施的具体过程，各监督主体需要在一定程度上参与到法律实施的过程。
　　如地方上的提举常平司既需要管理贩恤的钱粮，又对州县官吏实施具体政策负有按察纠勃的法律监督职能，而且提举常平司时常会承接中央下达的具体贩济任务，并负责实施，直接参与居养制度的落实。
　　因此，各法律监督主体所实施的监督是过程性与参与性的监督。第二，具有法律监督职责的主体范围较广，法律监督构成体系纵横交错。
　　宋代居养相关制度的法律监督其体系是自上而下层层分明，而在横向上，中央一级既有三司、司农寺或者户部从不同角度对接了关于居养事业的监督之权，又有隶属监察体系的御史集团被赋予了十分广泛的纠劾监督权力。
　　在路级来说，除了提举常平司、提点刑狱司、转运使司以外，茶盐司、廉访司等其余监司在不同时期也或多或少参与了对居养事业的监督。
　　此外，以上各类监督机构相互之间又有互察之权，因此形成了整个法律监督构成体系纵横交错，主体十分多元的特点。
　　法律监督主体对居养事业的法律监督规范化与人治性并存。其中各个监督主体在实施监督工作时是有明确的法律授权和工作规范的。
　　一般来说，宋廷会通过诏令的形式赋予不同主体针对居养工作的监督职权，例如提点刑狱司一般时期并不会针对居养工作实施监督。
　　但在提举常平司被撤后，刑狱司依据皇帝的诏令接手了常平司的主要职权，其中就包括对居养工作的法律监督权。
　　而监督机构的职能实施通常也有明确的规范，例如监司巡历制度、监司知通按举制度等在《庆元条法事类》中都有详细的规定。
　　这些具体的履职制度在不同时期可能会有所变化，其中巡历制度就曾经历了从熙丰年间的三载一巡到元符时期两载一巡，南宋时期更是变为一年两巡。
　　对于巡历时官员所带随从规模、每日费用多少、餐食规格都有非常详细的规定，同时，更是就巡历过程中监督官或随从的违法行为规定了严厉的处罚。
　　但是，制度的严密并不代表实施的完善，在朱熹之类的官员手中，制度是施政的有力依据，在贪官污吏眼中制度却不过废为文具。
　　因此宋代的针对居养事业实施的法律监督是否有力，十分依赖监督官员自身的素质与能力，人治性比较突出。
　　2。相关法律监督的历史局限性
　　宋代针对居养相关制度构建的法律监督体系虽然在制度层面上较为完备，由于仍然受封建君主专制制度、监司体制内部的矛盾以及法律监督体系本身制度等因素的限制。
　　因此不可避免地存在着不少的问题与局限，法律监督体系的监督活动产生的效果有限。
　　宋代居养制度的法律监督体系受官僚系统缺陷影响严重。宋代官僚体系对官吏的选任、政绩和考核实行了广泛切实的监督，可谓用心良苦。
　　宋廷为了强化对基层的控制力，防止出现唐末藩镇之乱的现象，于是将各地的大权进行了分立，将民政、军事、财政、司法等权利交由不同的地方官吏执掌。
　　同时设立大量的监察机构进行监督，而针对居养之政又大都具有监督州县和其他监司的职权。
　　各监督机构之间实行互察法，彼此互相监督按察，这样双向甚至多向的监督体制确实达到了总揽大权在中央的政治目的，但也造成了机构重叠、权力分散、职权混淆等弊端。
　　不同的监督机构职责划分非常细致，保持运转所需要的官员也越来越多，甚至同一项事务也需要多人一起实施，导致整个官僚系统异常臃肿。
　　彼此沟通、协调就有一定的困难，各方意志在某些问题上无法达到统一，在遇事时容易出现指挥不一，运转不灵的弊病，自然也就严重影响针对居养制度的法律监督行使。
　　此外，不同机构针对同一事项的上奏信息也会出现不一致的情形，因此中央在接受信息后会有一个对信息甄选辨别甚至重新复核的过程，那么行政效率也必然进一步降低。
　　同一事项的法律监督权与行政职能合为一体，部分法律监督主体本身对实施居养政策负有一定的行政职责，影响法律监督职能的发挥。
　　即监督者既是裁判又兼为竞赛选手，如中央的户部既对各个地方的居养之政推行情况负有监督职责，同时户部本身又是统筹居养实施的最高行政机构。
　　如此一来，但有户部自身推行不力，或与下级互为隐藏，其法律监督职能也就难以得到落实。
　　居养制度的违法成本有限，法律监督威慑力不足。如前文所述，地方官吏对居养制度奉行不当的，虽会在不同时期有所变化，但违法官吏所承担的法律责任主要是降职、停职，至多不过是以徒一年或者自盗论处。
　　在史料记载中官吏因违法实施居养之政而遭受处罚的记录更是有限，因此，虽然朝廷一向秉持恤刑的法律思想，但相对来说有限的违法成本使得地方官吏在实施居养制度一事上的积极性不高。
　　笔者观点
　　宋代居养制度的法律监督体系完善，具有明显的层级特征，并且贯穿制度实施的全过程。中央政府多层级进行监督，各机构之间职务分开，具有监督体系纵横交错，监督者则范围广等优点。
　　从法律层面将居养制度的监督问题合法化、规范化，有效发挥了宋代政治体制的优点。有效地打击了居养制度中的违法现象，一定程度上达到了预期的效果。
　　但其仍受到时代背景的限制，具有受官僚系统缺陷影响严重、监督与行政职能混淆、惩度力度不够高等局限性，影响了法律的威慑力。
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