何友均

　　高质量建设国家公园是优化我国自然保护地体系的重要举措，是生态文明建设的重要实践，是＂十四五＂林业草原保护发展的重要任务。当前，我国在国家公园建设实践中应当正确认识中央政府和地方政府、国家公园内部和外部、人和自然之间以及保护和发展的关系。中国林业科学研究院林业科技信息研究所何友均研究员在《国家治理》周刊撰文分析了高质量建设国家公园的重大意义，并提出要充分借鉴国外国家公园建设的有益经验，以创新、协调、绿色、开放、共享理念推进我国国家公园高质量建设。
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　　2006年云南省政府决定依托碧塔海省级自然保护区建立国家公园，2007年云南香格里拉普达措国家公园正式挂牌成立，2008年7月原国家林业局（现国家林草局）批准云南省为国家公园建设试点省，这是我国大陆地区首个提出建设国家公园的省份，同时也标志着我国进入国家公园探索阶段。2013年11月党的十八届三中全会提出＂建立国家公园体制＂，由此我国进入国家公园试点建设阶段，先后在13个省份开展国家公园体制试点建设工作，并于2020年完成10处国家公园体制试点建设验收工作。2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话并宣布，＂中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类＂。此后，2022年1月，习近平总书记在2022年世界经济论坛视频会议上提出，＂中国正在建设全世界最大的国家公园体系＂；4月在海南考察时指出，＂海南热带雨林国家公园建设是重中之重。要跳出海南看这项工作，视之为‘国之大者’，充分认识其对国家的战略意义，再接再厉把这项工作抓实抓好＂。这标志着我国进入国家公园高质量发展时期，在我国生态文明建设史上具有里程碑意义。高质量建设国家公园对于推动生态环境治理体系和治理能力现代化、践行＂绿水青山就是金山银山＂理念具有重要的战略意义。
　　深刻认识高质量建设国家公园的重要意义
　　高质量建设国家公园是构建人类命运共同体的战略选择
　　＂人类命运共同体＂是习近平总书记提出的重要治国理念，是新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容之一。党的十八大以来，习近平总书记深入思考＂建设一个什么样的世界、如何建设这个世界＂的重大课题，提出并倡导构建人类命运共同体，为改革和完善全球治理体系贡献中国方案。2019年习近平总书记在致第一届国家公园论坛的贺信中指出，＂希望本届论坛围绕‘建立以国家公园为主体的自然保护地体系’这一主题，深入研讨、集思广益，为携手创造世界生态文明的美好未来、推动构建人类命运共同体作出贡献＂。高质量建设国家公园，维持全球生态系统稳定，保护全球生物多样性，为人类提供优质的生态产品和生态服务，给人类生存发展留下珍贵的自然资产，是中国推动全球生态环境治理、优化国家生态安全格局、构建人类命运共同体的一项重要举措。同时，国家公园代表着国家形象，象征着国家精神，彰显着国家文化，是世界认识中国的一张＂金名片＂，是中国和世界进行文化交流的最佳载体，是全人类共同的文化财富。以新发展理念为指引建成全球规模最大、布局最合理、保护最有效的国家公园体系，打造具有国际影响力的＂中国样本＂，为构建人类命运共同体贡献＂中国力量＂。
　　高质量建设国家公园是践行习近平生态文明思想的有效途径
　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境治理问题，系统回答了＂为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明＂等重大理论和实践问题，科学论证了生态保护和经济发展之间的辩证关系，为正确认识人与自然的关系、保护和发展的关系提供了新思路，为中国生态文明建设和可持续发展提供了重要的理论依据。在习近平生态文明思想指导下，国家公园应运而生，建立国家公园体制是新时代生态文明建设的重大举措之一，也是生态文明体制改革的重要内容之一。2020年国家公园体制试点效果评估中，第三方评估专家认为国家公园是＂生态文明体制改革中整体进展最快、制度改革最系统的领域＂。高质量建设国家公园，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是践行＂绿水青山就是金山银山＂理念的最佳途径，是促进形成人与自然和谐共生格局的有效实践，是践行习近平生态文明思想的具体体现。
　　高质量建设国家公园是优化国土空间开发保护格局的必然举措
　　2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。国土空间是一种宝贵的自然资源，是生态文明建设的空间载体，为我们生存发展提供了必要的场所。国土空间是我们每个人生存和发展的家园，为了将我们的家园建设的更美好、区域之间更协调、社会发展更和谐，同时为我们的子孙后代留下更美丽、更协调、更和谐的家园，必须科学合理开发和保护国土空间，优化国土空间结构。国家公园是我国管理层次最高、保护力度最大、生态系统最典型的国土，对构建我国生态安全屏障起着重要的战略作用。把＂最美国土＂纳入国家公园体系，高质量建设国家公园，构建以国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系，有利于建立布局科学的空间治理体系，推动形成合理、适度、有序的国土空间保护格局，构建人与自然和谐共生的地球家园。
　　高质量建设国家公园是提供优质生态产品的重要保障
　　2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出＂加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式＂。当前，我国社会主要矛盾已经发生改变，人民对美好生活的需要已不仅仅局限于对农产品、工业品等物质产品的需求，更多的是对美好环境、文化服务等精神需求，因此，在为人民创造充足的物质财富的同时还应当为人民提供更优质的生态产品，以满足人民对美好环境的需求。国家公园内拥有我国最宝贵的自然资源，是我国自然景观最独特、生物多样性最丰富、自然生态系统最重要、国民认可度最高的区域，其中蕴藏着巨大的生态价值，是优质生态产品的重要供给者。推动我国国家公园高质量发展，可以有效提升国家公园生态承载能力，提高国家公园生态产品的供给质量，为公众提供最优质、最自然的生态产品，最大限度地提升公众的幸福感和自豪感。
　　高质量建设国家公园需要把握好几大关系
　　正确认识中央政府和地方政府的关系
　　国家公园是国家级公共开放性区域，应当是由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统。＂国家代表性＂是国家公园建设时的准入条件之一，也是国家公园建设目的的重要体现。而＂国家代表性＂不仅仅是指那些具有国家象征的自然生态系统或是中国特有的物种资源，而且在建设和管理时还应充分符合国家的整体利益和长远利益，由国家主导设立和管理。因此，＂国家公园＂的设立和管理是中央政府的责任和义务，中央政府应当负责统筹国家公园立法、遴选、监督等各项事务管理，地方政府负责所辖区域国家公园的具体建设实践事项，配合中央政府高质量建设国家公园。
　　正确认识国家公园边界内部和外部的关系
　　在国家公园建设规划时首先应当对其进行边界划分，确定合理的范围，但这个边界只是便于明确国家公园的行政管理权属，而不应是将国家公园隔离开来的标准和依据。国家公园建设管理的目的是要＂保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全＂。因此，在国家公园建设实践中，应当注重国家公园内部和外部生态系统之间的联系，充分意识到国家公园周边生态环境的改变对内部生态系统的影响，加强国家公园外部的一体化生态保护修复也十分必要。同时，还应当正确认识到国家公园内外部社区发展的不平衡问题，避免因社区之间文化交流、产业发展造成矛盾和冲突问题。
　　正确认识人与自然之间的关系
　　国家公园要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下，构建起人与自然和谐共生的地球家园，世代传承、造福人类。在建设国家公园时，自然和谐必然是第一位的，但是也不能完全限制人的行为活动，以牺牲人类合理利益的前提实现自然生态的保护。建设国家公园是协调生态保护和经济发展矛盾关系的重要方式，要实现人与自然的和谐共生。从生态学角度看，＂共生＂的意思是指两种不同生物之间所形成的紧密互利关系，而在共生关系中，应当是一方为另一方提供有利于生存的帮助，同时也获得对方的帮助。因此，高质量建设国家公园应当正确认识人与自然的关系，在保护自然环境的同时不完全排斥人类的活动，更不能因为强制性保护生态而忽略人类生存的权利，不能将国家公园建成无人区或禁区，而是应当营造一个人与自然和谐共生的场景，从而达到＂人融自然＂的良好局面。
　　正确认识保护和发展的关系
　　2017年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，方案提出坚持＂生态保护第一、国家代表性、全民公益性＂三大理念，实现国家所有、全民共享、世代传承的目标。＂生态保护第一＂是中国国家公园建设治理的首要目标，没有并列第一，但是＂生态保护第一＂不等于＂生态保护唯一＂，＂最严格的保护＂也不是＂绝对的保护＂。因此，在实现生态保护的前提下，还应当合理利用和开发国家公园资源，在国家公园内开展自然教育、生态体验、科普宣教等活动，以及生态旅游、游憩服务等与国家公园发展目标相适应的生态产业，为公众提供了解自然、亲近自然、感受自然的机会。
　　高质量建设国家公园的实施路径及域外经验借鉴
　　坚持创新理念——完善国家公园立法体系
　　完善的法律法规体系是国家公园高质量发展重要保障和基础。作为全世界第一个建成国家公园的国家，美国在国家公园建设实践中已基本形成了以《建立国家公园管理局法》等专门性立法为主，《国家公园综合管理法》《国家公园空中旅游管理法》等一般性立法作为补充的成熟而完善的立法体系，为其国家公园的管理实践提供了系统而全面的法律依据。新西兰颁布的《保护法》以及在其统管下的《国家公园法》《自然保护区法》《野生动物法》等完备的法律体系为国家公园绿色管理和实践提供了必要的政策环境。可以借鉴美国和新西兰国家公园立法体系，有效改善我国当前区域性、分散性的国家公园管理立法体系，提升国家公园法律体系的系统性、层次性，为国家公园的管理和实践提供必要的政策法律环境。一方面在国家层面制定和颁布《国家公园法》以及配套性法律体系，保障国家公园高质量发展有法可依；另一方面地方政府或当地国家公园管理局应针对不同国家公园的建设实际情况制定差异化的法律体系，保证国家公园高质量发展实践落地。此外，还应根据人类对自然环境认识的改变和国家战略发展的需要，动态调整国家公园法律体系，为国家公园高质量发展提供最有效、最科学、最合理的法律保障。
　　坚持协调理念——实现国家公园社区共管
　　建立社区共管机制可以有效保障原住民的权益，协调国家公园生态保护和社区发展之间的矛盾关系。澳大利亚经历漫长的探索过程，在政府管理机构和原住民之间建立了正式的国家公园社区共管机制。其采用联合管理社区共管模式，由政府与原住民共同建立国家公园管理委员会，在国家公园的管理建设过程中双方都具有决策权，都可以对国家公园的建设和发展发表意见。这种＂共商、共建、共管、共享＂的社区共管模式在生态环境保护、社区经济发展、优秀文化传承等方面都有其成功经验，对我国国家公园社区建设和管理具有较大的借鉴意义。此外，英国将周边社区和原住民的参与看作是国家公园管理和运营的关键和重点，并且让当地居民充分参与国家公园的决策和规划，形成了以政府为主导，社区等非政府主体共同参与的多元共治模式，从而实现了国家公园生态保护的有效开展和原住民利益的充分保障，进一步推动了英国国家公园管理实践。有鉴于此，我们可通过明确社区共管主体、规范社区共管内容、完善社区共管模式，构建一个机制成熟、运行高效、制度合理的国家公园社区共管体系，从而实现国家公园与社区协调发展。首先，政府、社区、市场和社会等参与者都是国家公园社区共管中的参与主体，应当明确其各自的责任，增强其参与国家公园建设和管理的意识。其次，还应当规范国家公园社区共管内容，处理好权力与利益、公平与效率、公益与效益之间的关系，形成＂共同决策、共同规划、共同利用、共同保护＂等国家公园的系统管理机制。最后，以特许经营、项目参与、利益共享等方式为载体，引导社区原住民、学术研究机构、非政府主体等参与国家公园的管理和运营，从而推动形成具有中国特色的国家公园社区共管模式。
　　坚持绿色理念——加强国家公园生态修复
　　推动国家公园绿色发展是高质量建设国家公园的本质要求和必然选择。新西兰国家公园建设成功的精髓和核心是全面实施绿色管理，其将＂绿色管理＂作为国家公园品牌建设的重要组成部分，全面推行绿色规划、绿色设计技术等，努力建成不污染环境、不破坏生态、不影响自然的国家公园，有效减缓了濒危物种灭绝的速度，实现了国家公园人与自然的和谐相处，让自然成为真正的自然。此外，为了有效缓解环境污染问题，让国家公园保持最真实的状态，泰国选择定期关闭部分国家公园，让其能够＂休养生息＂，保障国家公园内的自然生态环境能够得到有效修复，并且泰国相关部门还严格限制参观国家公园的人数，确保游客数量不超过国家公园的承载能力。因此，我国在国家公园建设实践中要始终秉持＂绿色＂理念，加强国家公园内的自然生态系统的修复，为子孙后代长远发展留下宝贵的自然资源。一方面，在国家公园规划设计时，应当坚持＂生态优先、绿色发展＂理念，采用绿色规划、绿色设计技术，在为人类提供亲近自然、享受自然、体验自然机会的同时尽可能减少人为对国家公园生态环境的影响。另一方面，大力实施国家公园区域山水林田湖草沙综合治理、天然林保护修复、退耕还林还草还湿等生态系统修复工程项目，提高国家公园生态系统承载能力，保持国家公生态系统的原真性和完整性。此外，还应当通过自然教育、生态体验等方式，提升公众生态保护意识，鼓励和引导公众在游览国家公园时做到绿色出行，减少碳足迹，以此深化公众对国家公园生态环境保护的认识。
　　坚持开放理念——强化国家公园合作交流
　　国家公园已成为全球自然保护的主流形式，作为一种行之有效的保护地发展模式，其理念在全球范围内扩展和演化，世界各地在探索实践中形成独具特色的有益经验：以美国、加拿大为主的美洲模式，其制度建设完善、管理体制相对成熟；以澳大利亚、新西兰为主的大洋洲模式，其经营机制相对完善、公众保护意识强；以英国、德国为主的欧洲模式，其管理主体明确、社区管理相对完善；以韩国、日本为主的亚洲模式，其规划体系健全、公众参与性高；以南非为主的非洲模式，其保护力度大、法律法规相对健全。这些国家在国家公园建设中的成功经验为我国国家公园高质量发展提供了参考和借鉴。因此，我们可以充分利用国家公园论坛、联合国生物多样性大会等方式，加强与其他国家间的合作交流，不断学习借鉴其在国家公园资源利用、生态保护、社区发展、自然教育、制度设计、科学技术等方面的经验，以此提升我国国家公园管理服务水平，提高国际影响力和国际地位，为全球生态环境治理和地球生命共同体构建作出应有的贡献。
　　坚持共享理念——推动国家公园共建共享
　　＂全民公益性＂是我国国家公园建设应秉持的重要理念之一，也是国外多数国家或地区在管理和运营国家公园时坚持的基本原则。美国国家公园管理和运行的主要资金来源是财政拨款，其国会每年对国家公园的拨款超过20亿美元，而且多数国家公园对公众免费开放，或是收取很低的门票，以此保障每个公民都有进入国家公园亲近自然、享受自然的权利。加拿大政府将国家公园建设作为一项国家公益性事业，投入大量财政资金用于国家公园日常维护和管理，以及国家公园相关的科研和教育方面。同时，日本国家公园日常的运营和管理费用基本不依赖门票收入，其主要的资金来源于环境省和各级政府拨款，最大程度地让国民平等享受国家公园建设带来的福利。基于此，一方面国家层面应加大财政支出，设立国家公园专项资金，支持国家公园开展自然生态系统保护修复工程以及生态廊道、观光步道、文化长廊等基础设施建设，保障国家公园在实现生态保护的前提下能为公众提供生态体验、自然教育等生态产品和服务。此外，还应当设立国家公园基金，鼓励公众、社会组织和企业资本参与国家公园建设，构建多元化的国家公园投融资机制。另一方面应合理控制国家公园门票价格，使国家公园的建设和管理能造福于民，依法保障公民走进自然、享受自然、感受自然的权利，让每个公民真正体验到国家公园建设的益处，真正做到＂共建共享＂。
　　【中国林业科学研究院林业科技信息研究所博士研究生窦亚权对本文亦有贡献】
　　来源 |《国家治理》周刊2022年6月合刊
　　原文标题 | 高质量建设国家公园的重大意义与实施路径
　　作者 | 中国林业科学研究院林业科技信息研究所研究员 何友均
　　新媒体编辑 | 董惠敏
　　原文责编 | 董惠敏
　　美编 | 石玉
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