集体土地上房屋因一纸征收决定被纳入征收范围，合法吗？

　　导读：
　　在房屋拆迁过程中，房屋所在地块的土地性质至关重要，因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序也有很大区别。但实践中，多地出现了程序混用的情况，在对集体土地上的房屋拆迁过程中竟出现了当地县政府签发的《房屋征收决定》，这种有意的模糊法律关系，减损了被拆迁人的合法权利。《房屋征收决定书》对集体土地上房屋有约束作用吗？它的作出合乎法律规定吗？
　　案例引入：
　　宁夏固原席女士在隆德县某镇拥有合法宅基地及房屋，共300余平，有不动产权证书。2021年年初，案涉房屋因高速公路收费站项目被纳入征收范围，但当地政府并未下发包括征收公告在内的征收文件，也没有进行入户调查及社会稳定风险评估，随后，征收部门将评估报告送达给席女士。席女士认为评估程序违法，评估价格过低，未与征收部门达成一致意见。2021年8月，隆德县人民政府直接向包括席女士在内的25户被拆迁人下发了《房屋征收决定书》。席女士对此很不解，无奈之下，联系到了北京在明律师事务所，决心委托律师来维护合法权利。在律师指导下，针对征收决定提起诉讼。
　　律师说法
　　一、我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体上地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即地随房走；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即房随地走，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分适用不同的征收程序。
　　且《国有土地上房屋征补条例》第一条规定：为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。由此可以明确，《征补条例》针对国有土地上房屋。本案中，案涉征收地块为集体土地，对集体土地的征收应按照《土地管理法》的规定办理征地审批手续，并对地上附着物，包括房屋依法给予补偿。在案涉地块未获得征地批准手续，仍为集体土地的情况下。隆德县人民政府参照《国有土地上房屋征补条例》的规定对案涉地块上的房屋作出征收决定，属于主要证据不足、适用法律错误。
　　二、根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条、四十七条，集体土地征收与补偿应当按照法定程序进行，即由国务院或省、自治区、直辖市人民政府等法定机关依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，根据上述规定，集体土地征收有严格的法定程序，未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府等法定机关依照法定程序批准，不得征收集体土地。集体经济组织成员对集体土地依法享有土地使用权，该土地上的房屋系其私有财产，严格受到法律保护。具体到本案中，隆德县政府就涉及集体土地上房屋征收时应当履行报请省级以上人民政府批准的前置手续，并应当在省级人民政府批准后发布征收公告，但隆德县政府未提交证据证实案涉集体土地已依法取得省级以上人民政府的相关征地批复，即直接参照《征补条例》作出案涉《房屋征收决定书》，对案涉土地和房屋实施征收，属于无明显法律依据减损当事人权利的情形，已超越法定职权，且违反了法律的强制性规定。
　　三、按照国有土地上房屋征补条例，假设这个房屋是国有土地上房屋，隆德县政府在作出征收决定前，根据《征补条例》第九条，应该做关于符合规划并且规划应当征求意见的科学论证。根据《征补条例》第十条的规定，隆德县政府应组织有关部门就征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。根据《征补条例》第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。根据《征补条例》第十二条规定，征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。根据《征补条例》第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。根据《征补条例》第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。具体到本案中，隆德县政府未提交任何证据证明完成了上述国有土地征收的法定程序。更何况，案涉地块是集体土地不是国有土地