个别村镇银行风险事件发生后，央地如何进行责任划分？

　　目录
　　一、《金融稳定法》的难点是金融风险处置
　　二、金融风险处置的难点是责任划分
　　三、责任划分的难点是金融稳定保障基金的使用
　　四、金融风险处置的主要压力在地方政府
　　五、以法律手段压实金融风险处置责任
　　中国，每五年进行一次金融行业大整顿。
　　2022年，又将召开新一届的全国金融工作会议。
　　全国金融工作会议，将对中国下一步系列重大金融改革问题定下基调，这是为保证宏观政策的稳定性和金融改革的延续性而作出的一项重大制度安排。上一次召开是在2017年7月，在那次全国金融工作会议后，国务院金融稳定发展委员会成立。
　　自2017年以来，一行两会一局在金融委的领导下，大幅整顿各类类金融行业和金融活动。P2P、私募股权众筹、数字货币、互联网金融平台等类金融活动被清理和约束；明天、安邦、海航等一批大型公司被接管和整顿；包商银行破产，恒丰银行和锦州银行等被监管介入，一大批地方中小银行先后进行兼并重组。
　　2022年4月6日，为贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，建立维护金融稳定的长效机制，人民银行会同有关部门深入研究、反复论证，起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
　　在新一届全国金融工作会议召开前落地《金融稳定法》，意义重大。《金融稳定法》是对过去五年中国金融整顿的系统性总结，草案中有不少条款都是对之前经验和教训的提炼和规制，大家如果细品，会看到P2P、海航、安邦、包商等案件的影子。
　　《金融稳定法》作为一部法律，将与《中国人民银行法》、《商业银行法》等成为金融行业基础法律，是维护金融安全的法律基石，在维护金融安全的法律机制中具有顶层地位。它是整体性的、跨行业、跨部门对金融稳定做出的法律规范，更关注系统性、重大金融稳定问题。特别是金融稳定保障基金的建立引起了市场的高度关注，有些观点甚至认为，相当于中央设立专门基金对地方金融风险无条件兜底，对房地产行业无条件兜底，这样的认识是不准确的。此次《金融稳定法》首次以法规的形式明确了地方政府在金融风险处置和金融稳定中的职责，且明确了风险处置的责任分工。《金融稳定法》的面世，将为金融风险筑起一道防火墙，但这道防火墙的使用也是要严格按照法律规定执行。
　　《金融稳定法》的难点是金融风险处置
　　如何理解《金融稳定法》？
　　金融风险和新冠疫情有点像，两者的共同点就是，都有传染性。单独散发并不可怕，但一旦进入爆发性阶段，可能在短时间内造成整个社会的全面挤兑和崩塌。
　　如果以新冠疫情为例，《金融稳定法》把监管场景分为三个阶段，分别是防范（预防疫情）、化解（吃药治疗）和处置（开刀抢救）。
　　防范，相当于新冠疫情尚没有发生，处于预防阶段。此时，金融体系的整体情况是健康的，金融机构持牌经营，严格按照金融监管要求在批准的业务和区域范围内开展活动，各类监管指标符合监管要求。对此，监管部门和地方政府的主要工作是监测和预警。
　　化解，相当于新冠疫情已经发生，但不严重。此时，金融体系的整体情况尚可，但有个别机构的监管指标发生了异常波动等风险情形。这个阶段，金融机构、监管部门、地方政府和保障基金依法依规履行相关责任。其中，金融机构承担风险化解的主体责任，地方政府需履行风险化解职责，监管部门和存保基金要有早期纠正和监管措施。
　　处置，相当于新冠疫情已经比较严重，必须快速、果断采取措施。这类重大金融风险具有外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定等几个特征，由国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定，统筹指挥开展应急处置，议定处置方案，按照程序报批后实施。情况特别紧急、必须临机处置的，国家金融稳定发展统筹协调机制应当快速决策，按程序请示报告后依法采取必要措施。
　　处置部门可以采取重组、接管、托管、撤销或申请破产等措施，实现被处置金融机构恢复正常经营或平稳有序退出。其中，被处置金融机构及其主要股东、实控人以及存保基金、行业保障基金、省级政府、央行、财政部门均需要承担相应责任。
　　《金融稳定法》对金融风险的防范、化解、处置和追责等各个环节，都进行了细致和全面的规定，很多条款非常具体，操作性指导性强，系统性总结和制度化前期防范、化解、处置金融风险的有效经验，未来面临金融风险都可以有所参照。
　　金融风险处置的难点是责任划分
　　《金融稳定法》的难点是金融风险处置。一旦到了要处置的阶段，就容易发生各方扯皮的情况。
　　金融风险处置责任分工按照下列原则确定：
　　（一）被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损，被处置金融机构的股东依法吸收损失；
　　（二）存款保险基金、行业保障基金依法履行风险处置、行业救助职责，发挥市场化法治化处置平台作用；
　　（三）省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险；
　　（四）国务院金融管理部门负责处置所监管行业、机构和市场的风险，国务院另有规定的，从其规定；
　　（五）中国人民银行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责；
　　（六）财政部门依法参与处置系统性金融风险，并按规定履行相关职责，其他有关部门依法对金融风险处置提供支持。
　　这其中比较关键的是金融监管部门和地方政府之间的责任切分，主要涉及五种类型的机构，分别是：
　　1、辖区内的国有大型商业银行和股份制商业银行的分支机构
　　2、辖区内城市商业银行、地方非银金融机构
　　3、辖区内农村合作金融机构
　　4、辖区内地方金融组织（74）
　　5、辖区内其他非金融企业
　　由于《金融稳定法》要求省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险。因此上述5种类型中，3、4、5明确由省级人民政府负责处置。第2种：辖区内城市商业银行、地方非银金融机构，按照《地方金融监管条例》（征求意见稿）的文件精神，省级人民政府要承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。
　　地方政府在地方法人金融机构的发展过程中扮演了非常重要的角色，在中国特色的商业银行体系背后，穿透后地方政府往往是地方重要法人金融机构的实际控制人，决定了地方法人金融机构的高管人事安排，地方法人金融机构反过来也为地方金融发展做出了卓越的贡献，按照权责利相统一的原则，地方政府也应承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。
　　因此，相比较3、4、5基本上由地方承担风险处置责任，面对地方辖区内的城市商业银行、地方非银金融机构的风险问题，央地各自在职权范围内共同努力协同处理，至于地方政府是否要牵头负责，需要国家金融稳定发展统筹协调机制确认。但总体上，我认为还是一事一议，中央政府是否会介入承担救助责任，以及承担多少救助责任，目前来看仍然缺乏完善的法律法规和丰富的处置经验。
　　而对于第1种辖区内的国有大型商业银行和股份制商业银行的分支机构的风险处置，结合《地方金融监管条例》（征求意见稿）的文件精神，中央的态度是：省级人民政府应予以配合，履行属地责任。
　　因此，对于地方政府而言，上述几种责任基本上是由重到轻，权责利相匹配。
　　责任划分的难点是金融稳定保障基金的使用
　　责任划分完成，接下来就是具体实施处置。处置措施主要有两种类型，一种是不涉及资金动用的监管措施，例如：
　　1、行使被处置金融机构的经营管理权；
　　2、向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；
　　3、设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债；
　　4、暂停合格金融交易的终止净额结算；
　　5、责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员，追回绩效薪酬；
　　6、被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股；
　　7、中止被处置金融机构向境外汇出资金，要求被处置金融机构调回境外资产；
　　8、处置系统重要性金融机构的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断；
　　第二种就是涉及资金动用的监管措施，一旦涉及到真金白银，情况就更加复杂了。以著名的包商银行案件为例。在2019年以前，央行还未曾动用过存款保险基金。2019年末，存款保险基金本息余额是1215。8亿元。
　　2020年，全国4024家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续。2020年共归集保费423。88亿元。
　　也是在2020年，央行动用存款保险基金参与包商银行的风险处置。
　　央行派驻包商银行的接管组在回答《金融时报》记者问题时，披露了存款保险基金的用途：
　　在这次存款保险基金管理公司在实施收购承接中，对全部个人储蓄存款、5000万元以下对公存款和同业负债本息全额保障，分别对应了520万储户、2。5万户企业和同业机构。理财业务的原有合同继续执行，20万客户基本不受影响。此外，为了提高保障程度，对于5000万元以上的大额债权，实行分段计算，还按同一客户债权债务扎差后的债权净额提供先期保障。这些措施使得400多户债权金额在5000万元以上的大额对公债权人也获得了全额保障，对公客户债权人获得全额保障的比例达到了99。98。
　　据初步测算，少数未获全额保障的大额对公和同业债权人，其先期保障程度也平均达到了90左右，总体保障程度远远超过市场预期，市场反应正面。2019年5月24日接管后，包商银行的个人储蓄客户存款基本稳定，并没有发生银行挤兑、集中提前支取等行为，原来担心的存款搬家并未出现，也说明老百姓对接管包商银行是支持的。
　　这一年，央行使用存款保险基金676亿元开展风险处置，为1024亿元金融稳定再贷款提供担保，使用165。6亿元购买不良资产，使用88。9亿元认购徽商银行股份，100亿元用作存保公司资本金，其中66亿元用于出资设立蒙商银行。到了2020年末，存款保险基金存款余额620。4亿元。
　　1600亿的存款保险基金，5年的存款保险积累，仅一家包商银行的风险处置，就消耗大半，不得不让我们重新反思应该如何依法依规使用存款保险基金。
　　因此，在《金融稳定法》中严格规定了按照下列顺序使用资金、资源：
　　1、被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；
　　2、调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；
　　3、存款保险基金、行业保障基金依法出资；
　　4、危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督；
　　5、重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。
　　分析其中的逻辑，第一步肯定是由涉险金融机构进行自我纾困与自我修复，这是现代市场经济制度权责利相匹配的必然要求。
　　其次，尊重市场资源调节配置功能，率先引导市场化资金参与，在此基础上，适时引入半行政化半市场化的存款保险基金、行业保障基金等依法参与被处置金融机构的风险化解。
　　最后，只有在穷尽市场化手段之后，才能根据金融风险波及范围的不同，依据法定程序，分别动用公共性质的地方政府资金以及金融稳定保障基金，以降低金融风险及政策干预处置成本。这也是公共产品与公共政策适宜使用的底线特征。
　　这其中，地方政府资金以及金融稳定保障基金也有先后之分。要特别强调，金融稳定保障基金由国务院金融委统筹管理，是应对重大金融风险的后备资金。只有那些被国家金融稳定发展统筹协调机制认定为风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险，才有可能动用金融稳定保障基金，未达到重大金融风险级别不会动用。
　　换句话说，地方政府不要把一些不切实际的幻想寄托在中央身上。当职责划分清晰、资金使用顺序明确后，各自的孩子各自报，地方政府如果履职不力，没有控制好相应的金融风险，例如上述提到的农村合作金融机构、地方金融组织发生了金融风险，苦果最后还是得自己处理。即使是地方辖区内的城市商业银行，大概率只有那些进入到系统性重要银行名单的城商行，才有可能被列入救助之列，但也是在地方政府全力动用地方财政资金救助之后中央才会介入。
　　那么金融稳定保障基金的资金从哪里来？
　　金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院规定。
　　这其中，金融机构认缴资金，应该占比最大，收费标准与机构本身的信用情况直接挂钩，取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费。这种模式在存款保险基金和行业保障基金中已经由来已久。预计另有一部分由中央财政资金补充。
　　金融风险处置的主要压力在地方政府
　　当前，我国防范化解重大风险攻坚战取得重要阶段性成果，长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛、总体可控。但仍存在一定的风险隐患，尤其表现在重点区域的城商行和农合机构。
　　根据2021年4季度的央行金融机构评级结果，目前全国共有高风险机构316家，较峰值已减少333家，这些高风险机构总资产仅占银行业总资产的1。
　　从机构类型看，大型银行评级结果最好。大型银行评级结果为1级的2家，2级的11家，3级的7家，4级的3家，7级的1家。24家大型银行资产占比71。中小银行中，外资银行和民营银行的评级结果较好，分别有93和70的机构分布于15级，且无高风险机构；城市商业银行有67的机构分布于15级，但也有10的机构为高风险机构（资产占全部城商行的3）；农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为186家和103家，资产分别占本类型机构的5、7。
　　从地区分布看，存量高风险机构数量呈现区域集中特点。截至2021年末，全国11个省（市、区）已无高风险机构，13个省（市、区）高风险机构为个位数。
　　由此可见，目前金融风险主要聚集在中小金融机构群体，这些机构未来也将由地方政府主要负责进行风险化解和处置。
　　以法律手段压实金融风险处置
　　怎么把金融风险处置落到实处？作为一部法律，《金融稳定法》对违法违规行为强化责任追究。明确对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为予以问责，依法追究法律责任。此处特别要强调对相关人员的责任追究，追究责任的人员范围包括：金融机构的主要股东、实际控制人金融机构董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位工作人员（央行、银保监会、证监会、财政部、发改委等）地方人民政府工作人员存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构其工作人员
　　金融机构及其主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置中的违法违规行为及其相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对公职人员的失职渎职行为，依法给予处理处分，构成滥用职权、玩忽职守等犯罪的，依法追究刑事责任。
　　总之，各地地方政府要对《金融稳定法》有深刻认识。
　　金融稳定保障基金不是地方政府的定心丸，处置金融风险也绝不是让公共资源来买单。只有危及区域稳定且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，才可依法动用地方公共资源；只有重大金融风险危及金融稳定的，才可以按照规定使用金融稳定保障基金。