政府采购管控机关运行成本的关键环节

　　文|陈嘉
　　当前政府采购工作面临两个新情况：一是集中采购占比多年来持续下降，自2012年在政府采购中的规模占比达到87.60%的高点后，这一数据连年下降，2020年跌至44.60%，首次被分散采购占比超过，政府集中采购占比也从2016年的52.9%下降到33.5%。二是政府采购服务在全国政府采购规模中的占比逐年上升，从2012年的7.41%上升到2020年的27.90%，并有进一步上升趋势。这对我们深化政府采购制度改革，推动政府采购高质量发展，加强和改进机关运行成本管理提出了新挑战。
　　政府采购是管控机关运行成本的关键环节
　　广义的机关运行成本，指政府行政管理成本。狭义的机关运行成本，指政府机关为维系自身生存发展需要所发生的各种费用和开支，是直接或间接用于机关产出所投入、占用、使用、消耗以及损失的全部资源价值的总和，主要通过机关运行经费来体现。
　　机关正常运行有赖于必要的经费、资产和服务保障，其全部经费可以划分为两大类：机关运行经费和公共服务经费。机关运行经费是指为保障机关运行，用于购买货物（包含工程）和服务的各项资金，从性质看主要分为两类，一类是资本型支出，也就是购买货物（工程）的支出，如公务用车、办公设备购置费、办公用房购建费等，是保障机关正常运行的物质基础；一类是费用型支出，也就是广义的购买服务的支出，如会议费、公车运行维护费、办公用房物业管理费等，是机关正常运行的必要条件。
　　我国政府经费预算管理主要包含预算编制、预算审批、预算执行和决算与绩效评价等环节。政府采购是预算执行的主要方式之一，也是推动机关运行经费预算绩效管理目标落地的重要工具。按照现行的财政预算制度，机关运行经费主要是通过政府采购形式转变为保障机关运行所需的各项货物（工程）和服务。
　　当前政府采购与机关运行成本管理的主要问题
　　改革开放以来，特别是党的十八大以来，机关运行成本管理取得了积极的成果，但依然面临一些问题，主要是：
　　（一）思想观念方面。政府机关的资金来源基本上都是财政拨款，目的是提供社会需要的公共服务，不生产产品，更不产生利润，目前也未对其成本效益进行全面考核。机关运行经费强调的合规，指的是只要在预算范围内合理使用经费，不超出标准即为合规。再加上预算考核重点考察的是预算执行率，沉淀资金会在年末被收回。这些因素往往导致政府机关会尽可能花掉预算内的运行经费，只重预算执行，成本意识不强，不利于资金节约。
　　（二）体制机制方面。服务定额标准和资产配置标准是机关运行成本管理标准化、科学化、精细化的重要手段。近年来，定额标准工作取得了一定成绩，但离建立全面科学的标准体系还有一定距离。除了标准覆盖面不足、标准修订不及时、分类分档管理有待完善外，最突出的问题是成本管理和采购环节脱节，已出台的定额标准大多没能作为预算编制的依据来使用，仍停留在＂标准是标准，预算是预算＂的两张皮阶段，采购和成本管理脱节，政府采购的成本控制功能难以得到有效发挥。
　　（三）政策措施方面。政府采购与机关运行成本的政策体系十分复杂，既涉及宏观，也涉及微观，政策的制定与执行牵涉到财政部门、机关事务管理部门以及政府各大机构，各方的利益与诉求并不完全一致。政策的针对性和约束性不足，存在比较多的自由裁量空间，没有形成＂红线＂和＂底线＂。在政策的落地过程中，统计、分析、考核等方面存在困难，难以实现业务全覆盖、标准可比较，难以确保统计和考核的有效性。
　　（四）激励与约束方面。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。目前我国机关运行成本管理尚未形成一套系统、科学的考核指标体系，特别是政府采购这一预算执行环节没有形成对落实预算绩效目标的有力约束。各级政府的考核指标带有明显的＂GDP化＂倾向，包含机关运行成本在内的政府成本还未纳入政府绩效和干部政绩考核体系中，无法充分调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性。
　　对于深化政府采购制度改革，加强和改进机关运行成本管理的几点建议
　　中央深改委第五次会议指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。
　　这里建议下一步重点做好以下几个方面的工作：
　　（一）提升政府采购集中度，进一步降低采购成本。要扭转集中采购规模占比不断下降的趋势，只有实现量的集中，才能发挥规模效应，把每一分财政资金用在刀刃上。一是加强通用类货物和服务的采购需求标准化体系建设，积极推进批量集中采购，充分发挥集中采购的规模优势。二是对于采购人有共性需求的产品和服务，鼓励采购人自愿联合，实行集中带量采购，提高采购绩效。三是积极应对集中采购机构之间的竞争，通过做大做强做优实现头部效应，促进采购集中度的提高。
　　（二）推进预算、采购、资产一体化建设。进一步健全服务定额标准和资产配置标准体系，尽可能全面覆盖机关运行成本支出涉及的各项业务，并根据经济社会发展情况动态调整。在此基础上，通过信息化管理手段推进预算、采购、资产一体化建设，打通资金流、资产流和信息流，将定额标准落实到预算编制、预算审批、预算执行、绩效评价的全过程，实现信息联通，业务联合，管理联动，形成合力，有效推进节约型机关建设。
　　（三）建立健全绩效目标导向的政府采购制度。国际上主要发达国家均将预算绩效管理贯穿政府采购全过程，围绕经济性、效率性、效益性、规范性设置系统的绩效指标体系。在采购需求编制环节，将绩效目标细化分解为具体的需求指标，实现绩效对需求的有效控制；评审环节，根据绩效目标设置评审因素，在供应商选择过程中体现绩效导向；合同订立环节，严格围绕需求和合同履行约定权利义务，明确绩效要求和验收责任；履约验收环节，结合合同约定的绩效验收，确保采购结果最终实现绩效目标。
　　（作者单位：中央国家机关政府采购中心）
　　（本文刊发于《中国经济周刊》2022年第12期）
　　2022年第12期《中国经济周刊》封面