县乡财政支出集权能增加地方民生性支出吗？

　　县乡财政支出集权能增加地方民生性支出吗？
　　——基于安徽省＂乡财县管＂准自然实验的证据
　　一、引言
　　改革开放以来，中国经济取得了连续40多年的高速增长，实现了＂中国式增长奇迹＂。在＂中国式分权＂体制下，地方政府间财政竞争引致的生产性支出偏向是实现经济高速增长的重要因素（梅冬州等，2014）。但随着经济发展方式的转变，这种生产性支出偏向造成了教育、医疗及社会保障等基层民生性公共服务供给不足的突出问题（乔宝云等，2005；龚锋、卢洪友，2009）。在实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要时期，基层民生性公共服务供给不足已成为制约中国打通脱贫＂最后一公里＂（田孟，2019），打好乡村振兴战役的关键难题。如何补齐基层民生短板，破解民生难题，提高公共服务可及性与均等化水平成为学术界与决策层共同关注的焦点话题。在财政支出分权体制下，科教文卫与社会保障等民生性支出责任划分呈现高度地方化特点，地方政府生产性支出偏向导致的财政支出结构扭曲将挤占地方民生性支出，降低财政支出效率，阻碍社会保障水平与民生福利水平稳步提升，不利于共同富裕与社会公平正义的实现。因此，优化地方政府财政支出结构，更好发挥其财政职能作用是提高基层民生保障水平的关键举措。
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　　如何实现地方政府财政支出结构优化调整，切实加强财政民生支出保障？回答这一问题，首先需要理清当前财政体制下财政支出结构扭曲的成因，进而探索地方政府财政支出结构优化调整的路径。既有研究主要从财政体制选择角度，分析地方政府财政支出结构扭曲的成因。传统的财政分权理论认为，财政分权有助于充分发挥地方政府信息优势，提供辖区居民偏好的公共服务。该理论在一定程度上为世界范围内的财政分权改革实践提供了理论依据。但中国财政分权改革实践却呈现出与之相悖的特点。傅勇和张晏（2007）研究发现，中国式分权体制以及基于政绩考核的政府间竞争，造就了地方政府财政支出结构重基础设施建设、轻人力资本投资和公共服务的明显扭曲。进一步研究表明，随着财政分权程度的提高，地方政府供给的公共服务水平低于居民实际偏好需求水平的可能性将增大（龚锋和卢洪友，2009）。可见，中国式分权体制导致地方政府财政支出结构扭曲的观点得到了大多数学者的认可。
　　在理清地方政府财政支出结构扭曲体制成因的基础上，部分学者试图在不改变中国式分权体制的条件下，通过转移支付制度扭转财政支出结构偏向。Shah（2006）认为，上级政府通过提供配套性的专项转移支付，可以引导地方政府把一部分资金转向民生领域，从而诱使地方政府改变重建设、轻民生的格局。然而付文林和沈坤荣（2012）研究发现，转移支付规模扩大导致中国地方政府更大比例地提高基础设施建设和行政管理费用。王瑞民和陶然（2017）的研究进一步表明，中国财政转移支付更多地促进了财政供养人口财力均等化，其目的是保运转与搞建设，而对辖区人口公共服务的均等化效应相对微弱。因此，在中国式分权体制下，转移支付制度在一定程度上难以扭转地方政府生产性支出偏向，也难以破解基层民生难题。与此同时，部分学者开始转向对财政集权的研究，左翔等（2011）以农业税减免为研究对象，发现财政收入集权强化了易于考核的政策目标的执行力度，而民生性公共服务仍得不到改善，即财政收入集权无法扭转地方政府生产性支出偏向。
　　那么，实行财政支出集权改革能否扭转地方政府财政支出结构偏向，提高保障和改善基层民生水平呢？本文试图基于安徽省＂乡财县管＂这一财政支出集权改革，从行政性监管和公共品竞争双重视角出发，分析财政支出集权对地方政府财政支出结构的影响，以期扭转生产性支出偏向，增加地方民生性支出。本文之所以聚焦于安徽省＂乡财县管＂改革来探究地方民生性支出问题，主要是因为：一方面，安徽省＂乡财县管＂改革设计之初，就将提高地方教育、卫生、医疗、社会保障等民生水平设定为政策目标之一，在此背景下，探究＂乡财县管＂能否增加地方民生性支出是题中应有之意；另一方面，探究当前中国以＂乡财县管＂为核心的基层财政管理体制能否适应＂补齐基层民生短板、破解民生难题＂的客观要求，对于缩小城乡差距，实现乡村振兴具有重要理论与实践意义。
　　二、制度背景与理论假说
　　作为中国五级行政管理体制的最基层政权，乡镇政府在中国＂压力型体制＂下不仅承担着促进乡镇经济发展的责任，同时也承担着提供辖区民生性公共服务与公共产品的职能。然而在以行政权力等级分配（权力向上）和行政事务逐级发包（责任向下）为特征的政府间关系中，乡镇政府位于行政权力的最末端，同时又是具体事务的最终承担者，这种＂体制性困局＂导致乡镇政府长期陷入财政困境，无力提供辖区居民偏好的公共服务与公共产品。为缓解乡镇财政困难，规范乡镇财政支出行为，巩固农村基层政权与社会经济政治稳定，安徽省率先试点，并于2004年在全省范围内推行＂乡财县管＂改革。安徽省＂乡财县管＂改革赋予了县级政府直接管理并监督乡镇财政支出行为的权力，实行了县乡＂预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管＂的财政管理模式。这种县级政府统筹全县财政支出安排的权力上升赋予了安徽省＂乡财县管＂改革财政支出集权性质，因此可视为一项财政支出集权改革的典例。
　　在不改变＂中国式分权＂其他制度安排的条件下，县乡两级政府间财政支出集权能否扭转生产性支出偏向，增加地方民生性支出，关键看财政支出集权如何影响县级政府的财政支出行为进而影响其财政支出结构。因此，本文将在中国式分权体制下，围绕行政性监管和公共品竞争的双重视角，剖析财政支出集权影响地方政府财政支出结构的逻辑机理。
　　1.财政支出集权、行政性监管与财政支出结构。 ＂乡财县管＂改革，通过提升财政预算管理层次，提高县级政府统筹全县财政支出安排的权力，遏制乡镇政府债务膨胀，缓解乡镇财政困难，弱化乡镇财政运转对民生性支出的挤占效应；同时县乡政府间财政层级的减少，有助于弱化两级政府间垂直式行政监管的信息不对称性，提高县级政府对乡镇财政支出行为监管的有效性，减少乡镇政府财政资金错配，提高民生性公共服务与公共产品的供给效率。因此，本文认为＂乡财县管＂财政支出集权改革，可能通过两级政府间行政性监管，规范乡镇财政支出行为，引导财政支出向教育、卫生、社会保障等民生领域倾斜，进而扭转县域整体财政支出结构偏向，增加地方民生性支出。
　　基于上述分析，本文提出假说H1：＂乡财县管＂改革，提高县级政府对乡镇政府的行政性监管，扭转县域整体财政支出结构偏向，增加地方民生性支出。
　　2.财政支出集权、公共品竞争与财政支出结构。 作为财政支出集权的典例，＂乡财县管＂改革提高了县级政府统筹全县财政支出安排的权力，这在某种程度上扩大了县级政府的自由裁量权，为地方政府间财政竞争创造了有利条件。在＂中国式分权＂体制下，地方政府官员具有双重身份。一方面，作为五级垂直行政管理体制中的主体，县级政府在地方经济发展过程中扮演着经济参与人的身份，对促进经济增长发挥着重要作用。另一方面，县级政府官员作为政治参与人，更多地关注自身政治利益与政治晋升。因此，在以GDP考核为核心的官员激励制度背景下，乡财县管导致县级政府统筹全县财政支出安排的权力上升，地方政府官员有充足的激励，产生财政资金错配行为，进一步扭曲财政支出结构。
　　基于上述分析，本文提出假说H2：＂乡财县管＂改革，加剧县级政府公共品竞争，进一步导致财政支出结构扭曲，挤占地方民生性支出。
　　三、实证策略
　　（一）研究区域选择与数据来源
　　为探究财政支出集权影响地方民生性支出的逻辑机理，本文采用2000－2016年安徽省61个县域面板数据评估＂乡财县管＂财政支出集权对财政支出结构的影响。县级层面财政支出数据主要来自历年《中国县（市）社会经济统计年鉴》、《安徽财政统计年鉴》、安徽省各地级市统计年鉴、县统计公报。县级层面控制变量、中介变量数据均来自《中国区域经济统计年鉴》与《中国县市社会经济统计年鉴》。安徽省县域所辖乡镇财政收入数据来自2005年《安徽农村经济统计年鉴》。
　　（二）变量说明
　　1.被解释变量。 被解释变量为财政支出结构指数。本文研究重点为＂乡财县管＂财政支出集权对政府财政支出行为的影响，考虑到1994年分税制改革对地方政府减免税收权力进行了严格限制，同时逐步加强了对预算外资金的控制，地方政府的财政策略性行为更有可能表现在预算支出层面，参考傅勇和张晏（2007）、尹恒和朱虹（2011）等研究方法，本文采用2000－2016年县级一般预算支出数据，构建县级财政支出结构指数。
　　2.核心解释变量。 ①政策组别变量：＂乡财县管＂改革提高了县级政府统筹全县财政支出安排的权力，这种权力的扩大在不同县之间存在明显差异，县域所辖乡镇财政收入水平越高，财政支出集权对县级政府的影响越大。＂乡财县管＂改革的集权差异是本文识别政策组别的关键，参考李永友和王超（2020）的方法，本文构建2004年县域所辖乡镇财力水平指标，即：2004年县域内高于全省乡镇平均财政收入水平的乡镇数量/县域所辖乡镇数量，将县域所辖乡镇财力水平前50%的样本县作为＂乡财县管＂改革处理组，后50%的样本县作为对照组。②时间虚拟变量：考虑到被解释变量为县级一般预算财政支出结构指数，设定当时间t大于2005年时，赋值为1，反之赋值为0。
　　3.控制变量。 借鉴左翔等（2011）、陈思霞和卢盛峰（2014）相关研究，本文选取以下控制变量：实际人均GDP、转移支付水平、金融发展水平、储蓄水平、第一产业占比、实际财政收入。
　　4.中介变量。 借鉴周黎安和陈祎（2015）、谭之博等（2015）相关研究，本文选取以下中介变量：基础设施建设水平、人力资本投资水平、社会保障福利水平，以反映地方政府财政支出行为。
　　（三）模型设定
　　为探究财政支出集权对地方民生性支出影响，本文基于安徽省＂乡财县管＂改革，采用双重差分法识别其财政支出集权效应，并建立中介效应模型探究＂乡财县管＂财政支出集权影响财政支出结构的逻辑机理。
　　四、实证结果
　　（一）＂乡财县管＂财政支出集权对地方民生性支出的影响
　　首先，本文采用固定效应模型（FE）识别＂乡财县管＂财政支出集权效应，研究表明，安徽省＂乡财县管＂财政支出集权，加剧了县级财政支出结构扭曲，降低了地方民生性支出，验证假说H2。其次，考虑到县级财政支出结构调整可能会受到上一年财政支出结构的影响，参考左翔等（2011），本文进一步采用差分GMM、系统GMM探究其影响，结论保持一致。
　　最后，本文进一步揭示＂乡财县管＂财政支出集权影响财政支出结构的作用路径，研究表明，＂乡财县管＂改革增加经济服务与行政管理类生产性支出，而在一定程度上忽视科教文卫与社会保障类民生性支出，加剧财政支出结构扭曲。
　　（二）识别假定检验
　　1.平行趋势检验。 本文采用事件分析法对＂乡财县管＂改革处理组与对照组间平行趋势进行检验，结果表明，＂乡财县管＂改革实施前，处理组与对照组满足平行趋势检验。
　　2.安慰剂检验。 参考La Ferrara et al.（2012）做法，本文在安徽省61个县中随机抽取7个样本作为虚构处理组进行安慰剂检验。安慰剂检验结果表明，可以间接排除不可观测的遗漏变量的干扰，同时亦可间接证明本文政策组别虚拟变量的设置是合理的。
　　（三）稳健性检验
　　本文采用五种方法对前文结论进行了稳健性检验。一是双重差分倾向得分匹配法，试图降低＂乡财县管＂改革前处理组与对照组间系统性差异；二是控制＂乡财县管＂财政支出集权强度差异；三是多期双重差分法，控制＂乡财县管＂政策实施节点不同的影响；四是更换样本时期，排除官员考核评价机制改革、政府职能调整等因素的干扰；五是排除＂农村税费改革＂和＂扩权强县＂改革的干扰。
　　（四）机制检验
　　本文在基准回归基础上，采用中介模型探讨＂乡财县管＂财政支出集权的作用机制。机制检验表明，在财政激励与晋升激励＂双重激励＂下，＂乡财县管＂加剧了地方官员重基础设施建设投资，轻人力资本与社会保障投资的支出偏好，进一步扭曲了县级财政支出结构，挤占地方民生性支出。
　　五、研究结论
　　本文在厘清安徽省＂乡财县管＂财政支出集权性质的基础上，从行政性监管与公共品竞争双重视角，深入阐释财政支出集权影响基层政府财政支出结构的逻辑机理。研究表明，在中国式分权体制和地方官员激励制度背景下，＂乡财县管＂财政支出集权，一方面弱化了乡镇财政的自由裁量权，将乡镇政府的一级财政弱化为半级财政；另一方面提高了县级政府统筹全县财政支出安排的权力，为辖区间公共品竞争创造了良好条件。财政支出集权后，在财政激励与晋升激励＂双重激励＂作用下，地方政府官员强化了＂重基础设施建设，轻人力资本与社会保障＂的财政资金错配行为，加剧财政支出结构扭曲，挤占地方民生性支出。
　　原文刊发：  《中国农村经济》2022年第2期