关于对规模过小县市进行合并的可行性分析以河北省和江苏省为例

　　郡县治则天下安，长期以来，县一直是我国政权架构中最重要的单元，这一点在今天也同样如此。县、市（指县级市，以下如无特别指出，所指皆同）是我国当前基层政治体制中最重要的部分，县市治理的好坏直接影响整个国家的稳定与发展。从秦朝县制建立之初到民国末年，我国县的数量和设置一直比较稳定，变化不大。但新中国成立后，县的数量上升很快，这不仅加重了社会负担，影响管理效率和品质，与社会发展趋势不符，而且也成为推行省直管县体制的一个最大障碍。目前在国内，关于县市规模过小和县市合并的研究有很多，很多学者从经济发展等角度展开了充分的研究，但本文仅从省直管县角度对规模过小的县、市合并问题进行分析。
　　一、我国县市数量和规模的基本
　　（一）县市数量过多，规模偏小
　　截至2022年5月1日，我国共有县级行政区2844个，其中县、市（这里只指县级市）1877个，县级市394个，县（旗、林区、特区）1483个，这一数字和其他任何时期相比都是明显偏多的。如清朝末年疆域比现在要辽阔，但全国只有1326个县；民国时期，全国也只有1500个县。除了1877个县、市以外，我国还有973个市辖区也同属县级行政区域，而这些市辖区绝大部分都是由县改建而来的。如考虑到这一因素，我们便会发现，在近一百多年的时间里，我国净增加了近1000个县市。
　　县市的数量过多直接导致了我国县市的规模偏小。我国27个省区（不包含北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及香港、澳门特区和台湾省、新疆生产建设兵团）平均每个省区下辖约个县市，全国县（县级市）平均人口约为50万，平均每个县级行政区面积约3370平方公里，平均每个县级行政区管辖乡镇级行政区13。6个，GDP为209。2亿，地方财政一般预算收入不足10亿元。而2020年，全国县域经济百强县（市）的平均人口为87。93万，GDP为954。亿元，地方财政一般预算收入为71。88亿元。据城镇规划君何方洪统计，2020年全国共有38个县或县级市GDP超过了1000亿元，6个县或县级市超过了2000亿元，江苏省昆山市和江阴市GDP超过4000亿元。全国百强镇佛山市狮山镇2020年的常住人口、GDP分别达到了95。53万人、1118。6亿元，税收收入达到了140亿元，超过了我国一半多的县或县级市。
　　很显然，不管是与全国经济百强县或县级市的平均规模相比，还是和东部沿海一些强镇相比，我国县市的平均规模都明显偏小。目前，我国还有数百个人口不足20万的袖珍县。这些规模偏小的县不仅在西藏、青海、新疆等人口较少的省区大量存在，而且在四川、河北等人口大省也不少见。据城镇规划君何方洪统计，我国七普县域总人口不足1万人的县级行政区达到了5个，其中西藏扎达县只有0。78万人，甘肃阿克塞县0。96万人，新疆克拉玛依市乌尔禾区0。978万人，西藏普兰县0。99万人。
　　如在人口大省河北省，还有20个县（包括县级市和市辖区）的人口少于20万，临城县、赤城县、阜平县、海兴县、怀安县、高邑县、武强县、大厂县、柏乡县、沽源县、康保县、新河县、尚义县等13个县的人口不足20万人，其中尚义县只有10。42万人；而在人口大省四川省，更是有56个人口不足20万的县级行政区，其中32个县级行政区的人口不足10万，人口最小的得荣县只有2。47万人，乡城县人口3。14万人，稻城县3。29万人，理县3。69万人，黑水县4。45万人。
　　（二）各省区县市数量与规模不平衡
　　总体上讲，我国县市数量过多，规模偏小。但具体到不同的省区，其县市数量与规模又具有极大的不平衡性。
　　从各省区所辖县市的绝对数字来看，在我国27个省区中，所辖县市最多的四川省其县市数量达到了133个（县级市16个、县113个、自治县4个），而所辖县市数量最少的宁夏自治区仅为13个（2个县级市、11个县），不到四川的十分之一。城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省县市数量共有87个（16个县级市、64个县、7个自治县）。
　　此外，人口规模相近的省区县市数量也相差甚远。如四川、江苏两省人口相近，都在8500万左右，但两省所辖县市数量却分别为133个、40个；云南、辽宁两省人口相近，都在4400万左右，但两省所辖县市数量却分别为115个、43个；山西、福建两省人口相近，都在3500万左右，但两省所辖县市数量却分别为96个、57个；吉林、甘肃两省人口相近，都在2700万左右，但两省所辖县市数量却分别为39个、69个。
　　除了所辖县市数量悬殊，各省区县市规模也极不平衡。如江苏省县市的平均人口数量、GDP分别达到了95万，人口少于50万的只有扬中市和金湖县两个，而中位数的县级东台市2021年GDP达到了986亿元；而西藏自治区还没有任何一个县的人口超过10万人（只有个别市辖区超过了10万人），没有任何一个县的2021年GDP超过50亿元。
　　经济发展程度不同的省区县市规模差距悬殊，经济发展程度相似的省区之间，县市规模同样差距很大。如江苏、浙江两省同处长三角，同属东部沿海发达省份，但浙江省县市的平均人口数量、GDP分别则只有江苏省的58。8、62。2；河南、山西两省同处中部地区，经济发展程度相当，但山西省县市的平均人口数量、GDP分别只有河南省的34。4、35。1。
　　二、对规模过小的县市进行合并的必要性分析
　　目前，对于省级管理幅度究竟多大为合适，在国内尚没有定论。但一个不争的事实是，若在全国全面推行省直管县（市）体制，我国大多数省（自治区）的管理幅度都将明显过大。
　　若在我国全面推行省直管县制度，将所有的县、县级市都变为省直管，则除吉林、海南、青海、宁夏四个省（自治区）之外，其余所有的省（自治区）的管理幅度都将超过50，全国平均省（自治区）级管理幅度为85。5，更有8个省（自治区）的管理幅度将超过100，其中管理幅度最大的四川省将达到159。很明显，全面推行省直管县制度后，我国绝大多数省（自治区）的管理幅度都将明显过大。
　　当然，也有很多人认为可以通过增加省级行政单位的数量，缩小省级行政单位的规模来解决这一问题。这种思路不是没有道理，但在我国，增加省级行政单位的数量是异常困难的。
　　首先，从法律规定上看，我国宪法第六十二条第十二款明确规定：批准省、自治区和直辖市的建置的权力只能由全国人民代表大会行使。其次，从建国后我国省级行政区划的变动情况来看，仅仅在建国之初的上世纪50年代，我国省级行政区划有过较大的调整，除此以外，在之后的70多年时间里，我国省级行政区划基本上保持了大体的稳定，仅有三次小规模的变动，即1969年恢复天津直辖市，1988年新设置海南省，1997年设立重庆直辖市。最后，从省级行政区划变动的影响来看，由于涉及到历史、文化传统、少数民族、国防安全等诸多因素，省级行政区划的变动往往是牵一发而动全身，对其进行调整也是异常困难的。
　　因此，在我国如要全面推行省直管县体制，合并规模过小的县、县级市不仅是必然之举，更是全面推行省直管县体制的基本前提。只有通过合并规模过小的县、县级市，减少各省区县市的数量，使省直管县体制推行后省的管理幅度维持在一个合理的范围内，省直管县体制才能很好的推行并发挥其积极作用。
　　三、对规模过小的县市进行合并的可行性分析
　　（一）样本选择的原因
　　目前，不包括四个直辖市、两个特别行政区和台湾省，我国共有省级行政单位27个。这些省份大小规模不一，所辖县市数量与规模也各不相同，为了对规模过小的县市进行合并的可行性进行更好的论证，本文以江苏、河北两省作为样本进行分析。之所以选择江苏与河北两省，一方面是由于上述两省在人口总量、地理环境等很多方面都就有相似性，具有较强的可比性。
　　从人口总量上看，江苏省2020年的七普常住人口人数为8475万，河北2020年七普常住人口数为7461万，两省的人口总量差距为1000万人；从地理环境等自然条件上看，江苏省位于长江中下游平原，河北省位于华北平原，且两省都属于东部沿海地区，拥有较长的海岸线。另一方面则因为江苏、河北两省人口、自然条件相似，但县市的数量与规模却相差悬殊，具备很强的对比性。可以看出，在我国目前的人口大省中，江苏、河北两省的县市数量与规模形成了鲜明的对比。
　　江苏的县、县级市数量较为合理，全省共有21个县级市、19个县，即使全面推行省直管县体制，其省级管理幅度也只有53个（13个地级市、40个县或县级市）；而河北的县市数量则明显过多，全省共有21个县级市、92个县，县市数量在全国仅次于四川，若全面推行省直管县体制，其省级管理幅度最大将达到（11个地级市、113个县或县级市）。
　　（二）河北省县市数量与规模分析
　　河北现有113个县市，其中人口最少的县张家口市尚义县仅有10。42万人，人口数小于20万的县为13个，人口在20万到30万之间的县市有22个，人口在30万到40万之间的县市有26个，人口在40万以下的县市总计为61个，全省县市平均人口数。很明显，县和县级市人口太小，规模偏小，是河北省县市数量过多的主要原因。
　　（三）江苏省县市数量与规模分析
　　再来对比一下江苏省的情况，江苏省现有40个县和县级市，其中人口最少的县市为金湖县，七普常住人口28。95万人，人口数小于50万的县市只有3个，分别是响水县45万人、扬中市31万人及金湖县。其余37个县市的人口全部都超过50万，其中昆山市209万人，江阴市177。95万人，常熟市和沭阳县都是167万人。全省县市平均人口数是河北省的2。2倍。
　　从经济规模上看，江苏省现有40个县市中，经济总量最少的县金湖县2021年的GDP为386亿元，这一数字是河北省经济总量最小的县的5。6倍，甚至比河北省的平均数据都要大；GDP小于500亿的县市仅4个，分别是灌云县452亿元、响水县434亿元、灌南县428亿元和金湖县；全省县市平均GDP河北省的4。2倍。很明显，县市人口总量合理，规模适中，是江苏省县市数量适中的主要因素。
　　通过对比，我们不难发现，若以江苏省的县市规模为参照标准，河北省大部分的县市规模都明显偏小，县市合并的空间和可能性都极高。当然，河北省地域面积较大，且有部分地区处于山区，而江苏地域面积较小，地形基本上以平原为主，且江苏省的经济发展程度比河北省要高，也是出现上述差异的原因。但当今的通讯和交通都已很发达，即使考虑到面积、地形、经济发展程度等因素，河北省的县市的数量也明显过多，因此，对规模过小的县市应当逐渐合并，最终在县（县级市）的规模和数量上找到一个平衡点。和河北情况相同，我国绝大多数人口大省如四川、河南、山东、广东等，县市规模也都明显偏小，都存在县市合并的空间，都应逐渐对规模过小的县、县级市进行合并，最终在县（县级市）的规模和数量上找到一个平衡点。
　　四、对县市合并原则与标准的探讨
　　（一）县市合并的原则
　　县制在我国有着悠久的历史，从秦朝建立县制至今，县作为行政区划的一种，在我国已经有2000多年的历史。因此在进行县市合并或调整县（市）级行政区划时，首先必须考虑顺应历史、文化、传统习惯等因素，尽量将具有深厚历史渊源关系，文化习俗相近的县市合并在一起，形成规模适当的新县市。
　　其次，要考虑经济互补因素5。在进行县市合并或调整县（市）级行政区划时，应充分发挥强县的集聚和辐射作用，带动相对较弱的县经济的发展，这样不仅可以带动经济较弱的县的发展，也可以让强县借此获得更大的发展空间。
　　最后，要因地制宜，不同的省份应根据自己的省情进行操作。在进行县市合并或调整县（市）级行政区划时，应考虑到面积、人口、交通、地理环境、民族构成等因素。
　　（二）省级管理幅度标准
　　通过对国外情况的借鉴，并结合我国国情，我国省级管理幅度维持在50个左右，也即省级行政单位直接管理的县、市（包括地级市和县级市）数量为50个左右，将有利于在政府的管理层级和管理幅度之间获得一个较好的平衡点。当然，直辖市和人口较少的省（自治区）完全可以少些。
　　（三）县市规模标准
　　在县市的规模与设置标准上，目前我国仅有的法律依据是2016年国务院未对外公开的设市标准，以及宪法中对县市行政区划调整的权限的规定，缺乏明确县市人口、地理、经济等规模标准的法规，所以才导致我国县市数量偏多，规模相差极大。
　　在交通和通讯都比较发达的今天，决定县市管理幅度和规模的最主要因素是人口数量，因此，应该把人口数量作为县市合并的最主要标准。对于这个问题，已有学者进行过研究。如张光等学者通过数学方法进行实证分析，得出湖北省的最优人口规模是119。4万6，河北省的最优人口规模是80万左右7，福建省的最优人口规模是96。46万8，浙江省的最优人口规模是93。63万9，江西省的最优人口规模是98。125万10；内蒙古自治区的最优人口规模是45。5万11。
　　通过对其他学者研究的借鉴，要全面推行省直管县体制，又要使省级管理幅度维持在一个合理的范围，就必须合并规模偏小的县市，提高县市的规模。东部沿海、中西部平原等人口密度高的地区，县市的人口规模应不小于100万；东中部丘陵、山地等人口密度与全国人口密度基本相当的地区，县市的人口规模应不小于60万；西部高原、高山、荒漠等人口密度很低的地区，县市的人口规模一般也不应小于30万。