市级农商行扎堆组建

　　近年来，面对疫情影响叠加经济下行压力，受限于地方展业的局限性，中小银行生存与发展均面临较大挑战。基于中小银行改革重组的现实意义，亟需寻找更好的破局方法。今年以来，已有多地明确提出拟组建市级农商行。事实上，市级农商行组建是农村中小银行化险改革、抱团取暖的一种方式。
　　本文纲要
　　一、农信改革提速，多地积极推动组建市级农商行
　　（一）哈尔滨联合农商行
　　（二）三门峡农商行
　　（三）迪庆农商行和怒江农商行
　　（四）乐山农商行
　　二、农村中小银行改革现状
　　（一）监管定调，深入推进农村中小银行改革化险
　　（二）地方监管促进农信系统改革
　　三、因地制宜，市级农商行组建谨防扩大化
　　四、市级农商行组建成功案例广东省
　　（一）佛山农商行
　　（二）潮阳农商行
　　一、农信改革提速，多地积极推动组建市级农商行
　　在上一轮整合中，四川、广东等省份在农信机构合并重组方面进行了积极尝试，均取得较好成果。据不完全统计，年内已有五家市级农商行披露相关成立消息，本次主要集中在东北、西南及中部地区。市级农商行加速推进，意在进一步壮大农信机构实力、提升农信机构的规模效应和抗风险能力。
　　（一）哈尔滨联合农商行
　　2022年9月22日，哈尔滨联合农商行举行开业揭牌仪式。
　　哈尔滨联合农商行由哈尔滨市呼兰区农信联社、阿城区农信联社、双城区农信联社3区联社合并组建而成，并代为管理辖内9家县级农合机构。
　　截至目前，哈尔滨联合农商行及辖内9家县级农合机构，共有319个基层营业网点和210个自助金融服务站，共有干部员工4600余人。资产规模达825亿元，各项贷款余额564亿元，各项存款余额719亿元，是黑龙江省农信系统从业人员最多、服务范围最广、支农力度最大的市级农村金融机构。
　　（二）三门峡农商行
　　2022年9月17日，河南省三门峡农商行正式挂牌开业。
　　该行筹划组建市级农商行的工作最早可追溯至2018年，由当地政府召开三门峡农商行组建工作推进会。经过三年的研究谋划，2021年3月，整合位于城区的三门峡湖滨农商行、三门峡陕州农商行，全面组建市级农商行。在清产核资、募集股金、指标达标等之后，三门峡农商行于2022年5月正式获批筹建。
　　（三）迪庆农商行和怒江农商行
　　2022年9月2日，云南银保监局发布两份有关市级农商行的筹建批复，同意筹建迪庆农商行和怒江农商行。
　　这两家市级农商行的组建均由云南省内相关农商行作为主发起人投资参股设立：即迪庆农商行由大理农商行、弥勒农商行、寻甸农商行作为主要发起人投资设立、控股；怒江农商行则由昆明官渡农商行、宾川农商行和鹤庆农商行作为主要发起人投资设立、参股。
　　（四）乐山农商行
　　2022年7月，四川省乐山农商行发布公告称，该行董事会将于8月4日召开年度股东大会，拟审议乐山农商行拟吸收合并四川犍为农商行、峨眉山农商行、井研县农信社等7家农信机构，以及成立乐山市市级农商行筹建工作实施小组等议案。8月23日，上述8家农信机构联合发布关于吸收合并事项通知债权人的公告，表示清产核资后的全部有效财产、债权、债务、业务、网点、员工以及其他各项合法权利与义务等均由乐山农商行依法承继和承接。
　　乐山农商行由原乐山三江农商行、乐山市五通桥区农信联社、乐山市沙湾区农信联社、乐山市金口河区农信联社4家机构合并组建而成，2021年6月30日获得四川银保监局筹建批复，2021年10月27日正式挂牌开业。而本次吸收合并距离该行开业仅不到一年。
　　二、农村中小银行改革现状
　　（一）监管定调，深入推进农村中小银行改革化险
　　2018年1月，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》1号文，自此定调乡村振兴战略为党和国家的重大决策部署。同时，在提高金融服务水平中，提出推动农信社省联社改革，保持农信社县域法人地位和数量总体稳定，以强化乡村振兴投入保障。
　　为引导农村中小金融机构坚持支农支小定位，2019年以来，银保监会先后印发《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》（银保监办发〔2019〕5号）、《关于推动村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》（银保监办发〔2019〕233号），引导督促农村中小银行坚持服务县域、坚守支农支小，坚持当年新增贷款主要用于当地，持续提升金融服务乡村振兴、小微三农的能力和水平。
　　然而，随着大型银行经营重心不断下沉，农村中小银行人缘地缘、点多面广的传统优势受到冲击。受制于信息科技建设滞后、经营成本较高，机构不出县、业务不跨县等短板越发突出，部分机构优质客户逐渐流失，盈利能力持续下降，不良资产有所上升。
　　同时，农村中小银行存在风险分布不均衡的问题。部分省区风险突出，地方经济转型困难。具备资质的市场存在明显的资本短缺问题，政府财力也相对有限，难以提供化险资金。延期还本付息贷款预计部分将形成不良，风险处置压力进一步增强。
　　2022年5月20日，银保监会相关部门负责人在新闻通气会上表示，通过加大不良资产处置力度、引进合格股东、吸收合并、重组整合、达标升级等多种方式，合力推进高风险农村中小银行处置，改革化险成效显著。2018年以来，累计处置高风险农村中小银行627家，处置不良贷款2。6万亿元，金额超过前十年的总额。
　　为深化农村金融改革决策部署，坚持因地制宜、一省一策原则。下一步，银保监会将继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，深入推进农村中小银行改革化风险，持续增强服务实体经济能力。鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行，会同相关部门落实鼓励中小银行兼并重组支持政策，按照市场化法制原则推动农村中小银行兼并重组和区域整合。
　　（二）地方监管促进农信系统改革
　　2021年9月，陕西省地方金融监督管理局曾印发《陕西省十四五金融业高质量发展规划》，其中提及：为做强做优法人金融机构，积极争取国家批准我省深化农村信用社改革试点，保持农村信用社农村金融主力军地位不动摇，保持县域法人地位总体稳定，支持有条件、有意愿的市（区）通过城区农商行、农信社合并等方式组建市级农商行。
　　地方监管当局的态度，反映出随着农信改革不断深化，推动地市级农商银行的合并组建，正成为全国多地农信系统的重点工作。可以明确的是，保持县域法人地位稳定依然是总要求。2021年以来，全国各地区按照有利于提升金融服务能力、增强公司治理和风险防控能力的原则，尊重机构主体意愿和省级政府整体改革安排，分类推进机构深化改革。
　　通过对历年政策及背景梳理后，笔者发现自2018年以来，农信机构始终走在深化改革的道路上，支农支小定位鲜明，考核机制从无到有、到逐渐标准化。今年3月，人行发布的74号文，首次提及商业可持续的县域法人地位，相较于历年稳定县域法人地位的基础上，新增了商业可持续性，或意味着农信机构在经营模式及长久发展中需做出调整。
　　表农村中小银改革发展历年政策及背景梳理
　　颁布时间
　　政策名称
　　政策文号
　　主要内容
　　2022年3月
　　《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》
　　银发〔2022〕74号1、稳步推进农村信用社深化改革化险工作，保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定。
　　2、坚持农村信用社服务当地、服务小微和三农、服务城乡居民的定位，严格约束异地经营行为。
　　3、各省、自治区农村信用社联合社要明确职能定位，落实淡出行政管理的要求，因地制宜做优做强行业服务功能。
　　2021年5月
　　《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》
　　银保监会公告〔2021〕第7号1、金融机构服务乡村振兴考核评估定量指标包括贷款总量、贷款结构、贷款比重、金融服务和资产质量五类，定性指标包括政策实施、制度建设、金融创新、金融环境、外部评价五类，另设加分项、扣分项。
　　2、评估等次主要分为优秀、良好、一般、勉励四档，该评估结果将成为人行及银保监会对银行业金融机构开展业务准入、产品试点、监督监管等工作的重要依据
　　2021年4月
　　《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》
　　银保监办发〔2021〕44号
　　农村中小银行机构要坚守支农支小定位，深化改革，充分发挥深耕当地的优势，不断提高三农金融供给能力。
　　2019年3月
　　《关于印发2019年农村中小银行监管工作要点的通知》
　　银保监办发〔2019〕45号1、以坚守支农支小服务定位为总抓手。原则上机构不出县、业务不跨县的大方向，实事求是落实到位，将资金更多留在本地。
　　2、整体研究推进省联社改革。坚持稳定县域法人地位不变、支农支小定位不变、省政府风险处置不变的总体原则，将省联社改革纳入农村信用设改革的整体框架中考虑。指导符合条件的省联社在经必要程序确认后，研究提出符合省情和法人机构实际的改革方案。
　　2019年1月
　　《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》
　　银保监办发〔2019〕5号
　　农商行是县域地区重要的法人银行机构，是银行业支持三农和小微企业的主力军。为完善农商行金融服务监测、考核和评价指标体系，2019年1月，银保监会发布5号文，从经营定位、金融供给、金融基础设施、金融服务机制等四个方面，面向县域及城区农商行提出15项考核指标。
　　2018年1月
　　《关于实施乡村振兴战略的意见》
　　中发〔2018〕1号1、定调乡村振兴战略为党和国家的重大决策部署
　　2、推动农信社省联社改革，保持农信社县域法人地位和数量总体稳定，完善村镇银行准入条件，地方法人金融机构要服务好乡村振兴。普惠金融重点要放在乡村。制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法。
　　2014年12月
　　《加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引》
　　银监办发〔2014〕287号1、首次明确农商行差异化分类，适用于农村合作银行、农村信用联社和村镇银行。
　　2、农村商业银行的县域新增存款应主要用于当地发放贷款，重点投向三农和小微企业，优先满足优质涉农企业、农民合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体的金融服务需求。
　　数据来源：公开信息整理
　　三、因地制宜，市级农商行组建谨防扩大化
　　全国各省组建市级农商行已成趋势。截至2021年末，全国农信系统中除北京、上海、天津和重庆4个直辖市外，安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海和宁夏等9个省份已全面完成农信社银行化改革。但不容忽视的是，改制稳步推进的同时，高企的不良率依然是农商行面临的巨大挑战。
　　在落实阶段，重组合并也绝非更换招牌那么简单。改制意味着完善的公司治理结构、合理的资本结构及商业化的经营思路。在改制过程中，如何消化不良资产、优化监管指标是需要解决的难题。除大力清收不良贷款、置换不良资产、改善经营措施以外，引进社会资本也成为农信社大力化解历史包袱的重要手段，比如，引入战投、农信机构间参股控股等，甚至跨省引入头部农商行参股控股也不失为一种办法。
　　农信机构作为准政策银行，承担诸多社会责任，风险化解工作需要协调监管、政府、重组银行多方参与进来。
　　首先，要提高认识。由地方政府带头起到模范作用，将农商行组建工作上升为省委政府、市委政府交给县区政府及各单位的政治任务。组建农商行工作过程中势必存在各类问题，因此，有条件的要想办法解决，没有条件的要想方设法解决，抓紧各项工作落实，确保组建农商行工作的顺利推进。在财政、税收等方面也需加大当局支持力度。
　　监管部门可基于当地情况，实施差异化监管政策，包括存款准备金率、资本充足率、呆账坏账核销、拨备覆盖率及不良容忍度等。
　　其次，聚焦落实。要以申请筹建为目标，自上而下严格按照时间表推进各项工作。在重组过程中，尤其要关注人员、业务的整合和系统管理等关键性问题，不能片面追求为了做大而做大，要通过合并相互补充、取长补短，将各自优势最大化，不断探索特色化、专业化的产品和服务，才能在竞争中脱颖而出。
　　最后，组建地市级农商行应因地制宜。对中西部、东北地区规模较小、风险较高的县域法人机构，应鼓励在市场化的基础上，采取吸收合并、新设合并等多种方式进行重组，适当组建市级农商行。对部分省份的县域农商行、农信社，还可以进行跨市州、跨县区重组，以降低小法人机构的经营管理成本，提升抗风险能力。谨防单一扩大化，只有发展才是解决一切问题的根本。
　　四、市级农商行组建成功案例广东省
　　2017年，广东省正式启动全面组建农商行工作。农信社改制组建农商行不仅是广东省全力打好三大攻坚战的重要任务之一，同样，是广东省主动处理历史遗留问题、打响防范金融风险攻坚战的关键一役。在监管政策的有效推动下，到了2020年末，全省农信社已经全部改制为农商行。经过三年的风险化解，70家参与改制的农信机构三年内累计化解包袱1340亿元。
　　当然，农合机构改制并非易事，早在改制之初，全省不仅面临巨大的改制资金缺口，同时，新旧难题交织、各方矛盾错综复杂，农信社改制化险成为一块难啃的硬骨头。改制初期，各县（市、区）对改制工作的理解和支持不一，工作推进组建非常大。而农信社改制面临改制机构多、改制条件差、历史包袱重、增资扩股难等诸多难题。有些产权问题、坏账问题是几十年前造成的历史遗留问题，甚至经办人、借款主体都没有了。如何巧妙处理并化解历史遗留风险，也成为重中之重。
　　2017年11月，广东省召开全面组建农商行工作动员大会，成立了由省政府主要领导担任组长的省深化农合机构改革工作领导小组，要求全省各地、各部门和农合机构对照目标任务，加快改制组建步伐。
　　在高层推动和统一部署下，全省层面形成一股改革力量。各地市均由市政府一把手亲自挂帅担任本市改革领导小组组长，将农信社改制确定为一号工程。具体做法包括每天催报工作进度、高压推进农信改革制度、加快捐赠抵债资产处置变现、加大财税扶持力度、开通绿色通道、特事特办等。这里以佛山农商行、潮阳农商行为例，展开谈谈。
　　（一）佛山农商行
　　2019年8月8日，市级佛山农商行合并组建发布会成功举行。经过近两年的精心筹备，佛山农商行、高明农商行、三水农信联社等佛山市3家农村金融机构合并组建市级佛山农商银行工作圆满完成，一个资产规模超1400亿元的农商行由此诞生。
　　对于佛山市而言，合并组建市级农商行，3家农合机构将实现优势互补、抱团发展，从而发挥1113的聚合效应。而本次合并重组将改善佛山民营、小微企业及三农的融资环境，为佛山市经济社会发展提供金融支撑。
　　为切实加快合并工作进程，佛山市政府专门印发了《佛山市全面推进市级农村商业银行合并组建工作方案》，明确了佛山农商行、高明农商行及三水农信联社合并组建工作的目标、原则、时间安排、拟组建农商行情况等，并正式成立了佛山市农合机构深化改革工作领导小组和佛山市农商行合并组建工作小组。各区、各部门把思想和行动统一到省委省政府对金融业改革发展的决策部署上来，从全市经济金融发展大局出发，深刻认识推动合并组建市级农商行工作的重要性。
　　佛山市大力支持地方金融机构的创新发展，当地农合机构也取得了长足发展，已成为地方经济发展的金融主力军。
　　（二）潮阳农商行
　　2020年12月31日，由汕头市潮阳农信联社改制组建的潮阳农商行举行开业揭牌仪式，这是汕头市最后一家完成改制的农合机构，标志着汕头市历时三年多辖内南澳联社、汕特联社、澄海联社、潮阳联社四家农合机构的全面组建农商行任务圆满完成，这是汕头市防范化解金融风险攻坚战、营造良好地方金融生态环境取得的里程碑成果。
　　潮阳农商行前世为潮阳联社，创立于1952年，辖属营业机构106个，金融服务覆盖潮阳、潮南两区乡镇各地，服务两区约320万人口。是当地历史悠久、规模最大，专注支农支小、服务县域的地方性银行业金融机构。
　　自2017年下半年全省农信社正式启动改制以来，汕头市、区（县）两级政府高度重视，坚持问题导向，提高政治站位，将农合机构改制化险工作作为执行中央化解金融风险的工作要求。市领导多次召开会议亲自协调改制中存在的难题，压实属地责任，推动引入优质农商行帮扶，落实不良资产和抵债资产处置工作。
　　从广东省农信改制案例可以看出，合并组建市级农商行既是实现区域协调发展、打造金融强市和服务地方经济的现实需要，也是实施区域协调发展战略和乡村振兴战略的必然要求。
　　然而，完成农合机构改制开业仅仅是起点，未来如何在辖区形成实体经济与金融更加融合才是主要目的。一方面，要实现金融服务更加优质，金融组织更加充实、金融产品更加丰富；另一方面，要推动辖区农商行继续发挥服务三农、服务中小微企业、服务地方经济的宗旨，以此为契机，加快金融改革发展。