专项债的发行流程与必备材料清单

　　专项债的发行流程
　　一、专项债申报发行流程
　　1．项目储备。 各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。
　　各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。
　　2．债券发行 。在储备项目库经过筛选后，可直接用于发行的项目库，项目进入待发行库后，标志着进入债券发行准备环节。储备库中项目按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。
　　一般情况下专项债额度申请程序
　　那什么样的项目才具备发行专项债的条件，什么样的项目又是好的项目？
　　首先， 优先安排在建项目， 新建项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等，基本具备施工条件，且已纳入财政债券项目库中。
　　其次， 项目资本金比例符合国家固定资产投资项目资本金比例要求，且项目融资不存在违规增加地方政府隐性债务的情况。
　　另外，根据89号文要求：＂发行专项债券建设的项目，应当能够产生 持续稳定 的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够 完全覆盖 专项债券还本付息的规模＂。
　　因此， 要满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任。资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券， 一般要求覆盖倍数在1.2以上，有些项目甚至能达到2倍甚至3、4倍以上。
　　由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，所以，成功获批发行专项债，关键是编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案。
　　二、申报专项债需要哪些材料？
　　专项债额度下发后，就要开始制作一套债券申报材料。从各省市的情况来看，都是由市县财政局牵头，相关职能部门配合。
　　申报材料包括 信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。
　　有些省市为了减少发行费用，财政厅会统一撰写信息披露文件与信用评级报告。因为每一只债券的信用评级报告基本上都是当地政府的信用背书，基本情况基本相似，没必要每一只债券都聘请一家评级机构。
　　财政厅只要找来一家评级机构，跟对方签订一年的合同，弄一个打包价格，就省了不少钱。
　　因此，大部分情况，各市县财政局发行债券只需提供项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书三份文件。
　　整个申报材料的制作，由财政局聘请各中介机构开展材料编写工作，各中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所。各家的职能分别为：
　　1.会计师事务所：对项目资金平衡情况进行评价，出具项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告两份文件；
　　其实，项目收益与融资资金平衡方案本该是由财政局自己撰写，但实际中一般会由会计师协同财政局共同完成。
　　2. 律师事务所：对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书。
　　有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方， 牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。
　　简而言之，就是本该财政局自己做的事，牵头方都帮你做好了。
　　三、专项债基础资料清单
　　四、专项债资金如何使用？
　　从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：
　　一是用作政府投资项目的直投资金，
　　二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，
　　三是用作项目公司的项目资本金。
　　（一）用作政府投资项目的直投资金
　　是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。
　　（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金
　　是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。
　　（三）用作项目的项目资本金
　　《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：＂允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
　　＂除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，＂重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施＂，并＂将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。＂ 在今年4月份，这一比例提高到25%
　　国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，＂对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息＂，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去＂项目资本金也不得为投资人的债务性资金＂的有关争议。也印证了厅字〔2019〕33号＂地方政府专项债券可以用于项目资本金＂的合法性。
　　（四）政府统筹用于项目
　　实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。
　　（五）专项债资金使用的要点
　　专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴，且这些支出均不能形成实物工作量，违反国常会对于尽快形成实物工作量的要求。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。
　　其次，项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在＂项目跟着资金走＂、＂为了融资而融资＂的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。
　　再次，根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，你别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。
　　最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，应根据财预〔2020〕94号文规定调整专项债券资金用途处理。
　　五、专项债券如何偿还？
　　1.专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。
　　2.专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。
　　3.使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。