政府行政权力分类浅析

　　国务院深化放管服改革对行政权力的监管提出了新课题，行政权力到底有哪些，咋分类，如何监管已经成为十八大以来的重要关注点。只是由于权力的属性归类没有标准，缺乏制度建设，行政权力的管理也不统一，从国家到地方，一直没有一个统一的说法，更没有形成分类的标准。
　　十七大以来，对行政权力的梳理已经进行了多次，但依然是停留在一个不成熟、不完善的层面，哪些是审批的权力（狭义的权力清单），哪些是监管责任（责任清单）对应的强制权力（负面清单），从未有人能说得更清楚，也没有现成的经验可以参考，在学术层面还没有很成形很权威的论述。于是，一次次的梳理只能留下一个疑问给后面的人继续。
　　针对这一现象，笔者也与很多业内人士探讨过，并在过去的近两年里大量查阅相关资料，在学习的过程中，逐渐发现了行政权力分类和监管中存在的不少问题，在这里，我就把我的理解跟大家分享，算是一次浅析吧。三张清单
　　之所以要划分三张清单，主要是因为要理清政府部门的权力运行机制。使行政权力更具效能，监管更加透明。这需要加强政府部门的制度建设。三张清单是否科学、完善、合理，权力运行是否规范有效，决定了深化放管服改革中的放是否到位，管是否科学。
　　政府部门权力清单里的事项应该都是行政权力，只是如何把这个广义的权力清单细化为狭义的权力清单、责任清单和负面清单这三张清单。正是因为简单地把所有称为权力的事项都归到一起，才导致了三张清单的边界不清，分类不明。
　　按我的理解，具体的行政权力应该只有两大类加一个中间项：一类是依申请的审批权力，相对人申请后，行政部门批准。另一类是依职权的强制属性权力，有了审批权力后，对应的是监管责任，从检查到处罚，都是对相对人的强制，与其说是权力，更确切地说是责任。中间项是指行政裁决和行政备案，行政裁决没有审批的属性，结果是一种强制，所以只能作为中间项存在。备案有申请的属性，但没有审批的环节，有依职权的属性，但没有强制的环节，这也是全国上下和各地对备案事项一直没有形成有效监管的主要原因，所以也只能作为中间项。这样说来，行政审批权力可以划分为42X（其他行政权力），如果有统一的划分标准，X类完全可以不存在。狭义的权力清单
　　先说依申请的审批权力。
　　主要包括行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励和行政其他。从国家的层面，除了许可外，其他的都不是行政权力的说法一直存在，理由是只有行政许可法而没有其他几个法。这种说法貌似有道理，但却有个硬伤。行政权力来源于法，但这个法是各行业和各部门的法，在行政许可法出台前就已经存在了，只是归类不明确，而不是行政许可法出台之后才有的权力。所以说，行政许可法只是把许可类的事项加以细化归类和明确，更应该是一个规章而不是法，这个问题也同样存在于行政强制法和行政处罚法，后面我会具体讲到另两个法。
　　依申请的权力可以再细化分为两类，一类是许可属性的，另一类是确认属性的，而且两者可以转换，甚至转换到备案。在这里为我就不谈如何转换了。
　　许可属性的审批权力是指除标准以外，还有数量、规模、比例、距离、有效区域限制的审批事项。行政许可、行政奖励都可以归为许可属性的权力。
　　确认属性的审批权力是指只有标准，但没有准入数量、规模、比例、距离、有效区域限制的审批事项。行政确认、行政给付都可以归为确认属性的权力。
　　如果把上述两类权力再统一起来，那就是资格管理。从资格管理的角度划分权力是一个新课题，感兴趣的专业人士可以单独探讨，在这里也不赘述了。
　　再说中间属性的行政权力。
　　中间属性的行政权力是指行政裁决和行政备案。前面已经讲过了，归不到前两类，只能单独作为中间项存在。这二者是前面提到的42里的2项。
　　上述事项放在一起，再加上目前还未分清的其他行政权力事项，就应该是政府部门的狭义的权力清单。责任清单
　　责任清单是指与狭义的权力清单相对应的监管责任。也就是常说的监督检查责任事项清单，这是由依申请的权力衍生出来的行政权力。更确切地说，是一种义务！这也是权责一致、权责对等的具体体现。但是，狭义的权力清单与责任清单应该不是完全一对一的关系。具体就不展开讲了。负面清单
　　最后，再谈一下依职权的强制属性行政权力。如果强谈行政强制权力，很多法学专业人士会有疑问：不是还有行政处罚吗？对，是有，但这种处罚就是行政部门的终极强制属性权力，如果相对人未履行，就应该由法院强制执行。所以我认为，行政处罚就是强制性行政行为的一种。这样说来，行政强制法和行政处罚法也应该修订并进一步明确相关内容了。我没有挑战法律的想法，但逻辑关系就是这样，大家可以仔细品味我的这个观点。
　　强制性行政行为是从检查开始的，然后才有警告、责令改正、暂缓注册、停业整顿、吊销许可，甚至是加处滞纳金、罚款或加处罚款。对于处罚之外的几项，很多执法人员理解为行政处理，也有人把行政处理与行政处罚并列而谈，其实是有商榷的，处理不是结果，只是中间过程，只不过是强制性行政行为的逐步升级而已。每一个处理结果后面都应该有一个具体的决定。
　　上述具体事项加在一起，就是一个行政部门的负面清单。这个清单里的事项也都是广义的行政权力，区别于狭义的权力清单里的事项。
　　之所以先有行政处罚法，是行政许可法出台后，业内人士认为有必要对追加处罚的事项加以明确，这也是要求行使相对集中的行政处罚权对应的结果。后期又出台了行政强制法，算是对行政处罚法的补充和完善。但这两个法基本都以规章的形式存在，个别之处有法的属性。从这个角度来讲，两个法有必要合二为一。行政许可法也应该考虑修订一下，最好以规章的形式存在。操作层面
　　在操作层面上，笔者曾经对权力分类相对比较清晰的几个城市的权力清单进行过细化分类，基本上可以解决目前三张清单分类不清和层级不明的问题。在此就不展开细讲了。
　　文中提出了很多观点，也有很多可以细化研究的题目，我在文中都已经加粗标注了。因为时间与篇幅的关系，也没有加以细化讲解，这些东西除专业人士外，基本很少人能看懂，所以在此只是谈些皮毛。欢迎法学专业人士或政府部门的法治工作者一起加深探讨。我还有很多细化的东西，展开后都会是论文级的题材，而且基本没有文献可查的。话说得有点大，但迄今为止，的确没有找到政府部门或法学界人士把这些问题讲得更清楚或更权威的。可能是坐井观天吧，让看到的同仁见笑了！