罚款警示屡禁不止，没有执法权不是景区的免死金牌

　　【品橙旅游】近期，在梵净山石壁上刻字的某男子被罚12万元的新闻登上热搜。
　　十数年前，在风景区石头和长城砖墙上刻字的恶劣旅游行为随处可见，但伴随近些年政策引导，景区对破坏文物古迹和自然资源的行为管理愈加严苛。有关部门出台的《文物保护法》《治安管理处罚法》《刑法》均对破坏文物古迹的行为规定了处罚措施。
　　2012年，国务院发布《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》，将加强文物旅游的指导和监管纳入其中；2021年，国务院办公厅印发《＂十四五＂文物保护和科技创新规划的通知》，提出要＂规范文物违法举报流程，加大重大违法案件责任追究力度＂。
　　当多个自然资源和人文资源的保护政策出台，文明旅游不再是纸上谈兵，但执法过程中，现有政策法律很难完全遏制住不文明旅游行为发生，为保护旅游资源，景区应灵活应对游客需求，运用数字化科技手段监督游客行为，不以＂没有执法权＂作为逃脱监管责任的借口。
　　处罚加重，破坏自然资源不再轻松了事
　　2021年7月，一男子在世界自然遗产地、国家级自然保护区——贵州铜仁梵净山游玩时，在贵州省级文物保护单位＂梵净山金顶摩崖＂石壁上刻划了＂丽水陈国＂4字。
　　近期，贵州省铜仁市江口县人民法院开庭审理此案。经鉴定，此举造成文物＂部分破损＂，对梵净山的景观美学功能和文物造成＂不可逆的损害＂。后法院做出判决，判处被告共赔付12余万元，并在国家级新闻媒体上向社会公众赔礼道歉。
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　　这不是游客第一次因毁坏文物获罪，事实上，部分游客似乎对在名山大川上刻画、留下印记情有独钟，景区名胜、自然植被被破坏的事件不在少数。
　　2017年端午节期间，一名游客因怀疑贵州潜龙洞景区景物是人工做成，用脚将一根生长了上亿年的小钟乳石踢断30厘米，最终被行政拘留10日，罚款500元。
　　2019年10月，游客何某在四川泸州市古郎洞景区游玩时将两颗石钟乳破坏，后何某赔付景区损失2500元。针对这起案件最终赔偿结果大多人认为赔偿额度太低，难达到惩戒效果。
　　2019年12月，＂三人故意损毁三清山巨蟒峰＂案宣判，三人并处罚金600余万元，至此全国首例故意损毁自然遗产和名胜古迹民事公益诉讼案件尘埃落定。
　　值得注意的是，梵净山与三清山同属中国的世界自然遗产，但两个案件的处罚力度大相径庭。
　　北京易和律所律师事务所合伙人，中国旅游协会法律顾问李川律师表示，这首先是因为中国不是判例法审判体系，要根据每个案件的具体情况确定；其次，各地法院判罚需要考虑当地收入水平、被告人过错程度、自然遗产毁坏程度、能否修复等因素，综合考虑具体赔偿数额，因此相似自然遗产破坏案件的赔偿数额可比性不强。
　　而刑法中，毁坏名胜古迹罪，情节严重的处五年以下有期徒刑，所以2019年三清山案件判罚量刑适当。
　　目前，同案不同判的现象依然存在，为逐步改善该现象，最高人民法院在2020年7月发布关于加强类案检索的指导意见，强调各级人民法院在审理案件中对同一类型案件裁判尺度的一致性。三清山案件也为以后此类案件处理起到了示范作用，并对规范游客行为产生正面影响。
　　＂面对游客不文明旅游行为，景区需根据旅游法依法管理，充分设置调查取证手段，对游客进行提醒和告知。连续几次的新闻报道案例（梵净山刻字，蟒蛇山攀岩打岩钉等）会对游客产生一定的警示作用。＂西南林业大学地理与生态旅游学院、中国洞穴联盟会员段炼说。 保护自然旅游资源，景区政策填补空白
　　世界自然遗产是联合国教育、科学及文化组织为了保护自然遗产而设立的，代表进行中的重要地质过程、生物演化过程以及人类与自然环境相互关系的突出例证；独特、稀有或绝妙的自然现象、地貌或具有罕见自然美地域。
　　为保护世界自然遗产，1972年11月16日，《保护世界文化和自然遗产公约》正式通过，1985年，中国加入公约。
　　截至2021年7月，中国拥有14项世界自然遗产，4项自然和文化双遗产，均位列世界第一。
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　　除三清山和梵净山外，其他12项世界自然遗产包括：武陵源风景名胜区、九寨沟风景名胜区、黄龙风景名胜区、云南三江并流保护区、四川大熊猫栖息地、中国南方喀斯特、中国丹霞、澄江化石遗址、新疆天山、湖北神农架、青海可可西里与中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）。
　　为保护世界级自然旅游资源，在＂世界遗产公约＂中，有＂如该国内尚未建立负责文化和自然遗产的保护、保存和展出的机构，则建立一个或几个此类机构，配备适当的工作人员和为履行其职能所需的手段＂规定。
　　但目前中国没有针对世界自然遗产管理的机构，也没有针对世界级自然旅游资源的法律。
　　李川律师表示，景区景点基于权属关系不同、管理体制不同，在权责划分上比较复杂，能管理景区的部门有很多。有的是由当地政府设立特区直接管理；有的是行业主管部门管理，比如国土资源、农林部门等；在大城市中城市公园由当地园林局管理；有的世界文化遗产归文化旅游部门，甚至归宗教部门管理等。
　　因此不论是世界文化遗产、自然遗产、文物古迹，都存在相关主管部门或政府机关执法权和管辖权交叉的现象，容易出现问题后多部门责权不明、互相推诿，但这不是无解的难题。
　　＂管辖权的交叉，可能弱化当地旅游资源或世界文化遗产资源的管理力度，但并不是说无法可依、没有人管。除个别景区归中央直接管理外，绝大部分景区都按照属地管理原则管理，所以不存在景区无人负责的情况。寄希望于国家在一部法律中明确各省市自治区的世界自然遗产、世界文化遗产、风景名胜区等诸多景区，均由一个部门统一管理既无必要也无法实施。因此景区属地的人民政府应承担最主要的主体责任，至于其下属各部门工作职责如何分工，是景区属地人民政府应优先考虑的问题。分工明确、责任到人，没有解决不了的问题。＂李川律师说。 ＂没有执法权＂不再是免死金牌
　　除当地政府外，面对屡禁不止的游客不文明旅游行为，景区真的没有管理失责？并不尽然。
　　伴随景区从纯观光旅游向休闲度假游转变，游客对景区的二消产品多样性需求增加，景区若再单一地提供门票加缆车加园内交通等简单产品。很容易造成游客的审美疲劳，因此景区需要在保护自然资源和人文资源的基础上推出更多的二消产品，满足游客需求。
　　不过，部分旅游业态却因各种因素难以满足游客的二消需求。
　　举例来说，洞穴旅游已经到达发展的生命末期，包括传统的观光旅游都处在生命末期。不论景区如何调整变化，也很难使洞穴旅游回复青春。这种情况下，为维护景区自然旅游资源完整性不被破坏，设立管理规章制度的景区不在少数。
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　　2006年8月，《江西省三清山风景名胜区管理条例》明确三清山管委会职责，包括宣传、贯彻有关风景名胜区保护和管理的法律、法规；制定并组织实施风景名胜区的具体保护和管理制度等。
　　2016年6月，《云南省石林彝族自治县石林喀斯特世界自然遗产保护条例》提出，自治县人民政府的管理机构负责石林遗产地的保护和管理工作，职责包括制定具体保护措施和管理制度等。
　　2019年9月，九寨沟县人民政府、九寨沟风景名胜区管理局发布《关于进一步规范九寨沟旅游秩序的通告》，提出违反景区规定的将根据相关法律法规依法予以处理，大部分违反景区规定的行为以罚款作为警示，若游客行为构成犯罪，则依法追究刑事责任。
　　李川律师表示，在保护自然旅游资源、维护正常旅游秩序的各环节机构中，景区本身担当着最直接的责任，应按照现行管理体制安排工作。如一些重要的世界自然遗产所在景区，可以请求当地执法机关设立一些专门的派出机构，或政府组织当地行业主管部门联合执法。
　　景区自己没有执法权，但可以在易发生违法或事故的地区，加强巡视、警戒、劝导，及时向执法机关报告、及时采集违法证据、紧急情况下可以直接将违法行为人扭送公安机关。
　　另外，随着社会发展技术进步，景区还可通过无人机巡逻、在游客人群聚集处安装摄像头等方式，监督游客行为、采集违法行为证据，为司法机关依法处理提供条件。这些都是防止自然文化遗产遭破坏的景区职责范围内的工作。
　　因此，除了追究违法犯罪行为人的法律责任外，对于景区不是一句＂我们没有执法权＂就可以免责了之的。对景区的失职渎职行为，也应追究其法律责任。
　　游客的随意一踹或是轻轻一掰，就会给自然旅游资源带来无法恢复的损失，除游客需为自己的行为付出代价之外，不作为的景区是否存在失职？在文明旅游这条路上，法律规范着游客的旅游行为，那么景区管理机构更应该被大众监督。
　　文明旅游行为应被提倡，＂没有执法权＂也不该是景区面对自然旅游资源损害的＂免死金牌＂。（品橙旅游Yangqi）