国自2000年推行＂部门预算＂制度以来，高等学校按5我照法定程序对上级主管报送部门预算，但部门预算是对高校整体收支情况的统一规划，不能满足校内各单位利益分配的需要。因此，高校根据内部管理需求编制的校内预算对加强学校财务管理、公平高效地使用经济资源有着举足轻重的作用。2011年以来，随着国家不断提高生均拨款水平，高校的债务困境得到较大扭转，有了较多的财力和精力用于高校内涵式发展，原来粗放的校内预算管理方式已经不能满足新时期经费管理的需要。 一、高校校内预算管理存在的问题分析 (一)校内预算管理的环境有待优化目前，高校校内预算管理环境存在的主要问题包括：(1)党委常委会是预算的决策机构，但预算编报时间短，党委并不直接参与预算的编制，更多的是起形式上的审批作用;(2)预算管理办法多是针对政府部门预算，对校内预算管理的细则规定较少;(3)财经法规和财务管理制度在全校的宣传有待加强。 (二)校内预算管理的程序有待改进目前，高校校内预算管理程序还存在以下问题：一是校内预算编报的＂二上二下＂程序尚未规范，尤其是＂二下＂的方式、内容等有待改进;二是预算调整程序不规范，年中调整预算的小报告多，经费分配的小政策多;三是尚未形成二级单位项目执行情况定期分析通报制度，也未开展全校项目的预算绩效考评。 (三)校内预算的编制方法和内容有待完善一是公用支出的定额分配指标已延用多年未作修改。由于学校分配政策发生变化、国家经费投入增加等原因，很多定额分配办法已不能满足现实需求，需要重新核定。二是会计账务中的有些项目设置已不能满足管理需求。随着高校经费来源多元化、专项种类增多，部分处室的行政办公经费、业务专项经费、二次分配经费混在一个项目中不便于查询。三是对重大的发展类项目尚未设立滚动项目库，存在项目论证不够充分，申报预算时临时抱佛脚的现象。 (四)预算管理软件尚未使用目前的校内预算报送方式存在一些问题，如校内基层预算人员报送预算信息不规范;汇总基层预算数据及统计的工作量大;需在财务软件中人工做账下达预算指标，不能直接生成;预算执行过程中，财务分析需靠Excel表格进行，效率不高。 二、加强校内预算管理的改革建议 (一)优化校内预算环境是加强校内预算管理的基础 1.健全预算组织体系，充分发挥财经工作小组的作用。预算管理的组织体系应包括决策机构、管理机构和执行机构。在我国，由于党委常委会不直接参与预算，因此应充分发挥校财经工作小组的论证把关作用，为党委决策奠定基础。财经工作小组还应重点关注校级重大项目的执行，协调相关二级单位的关系。财务处是预算的管理机构，应设置专门的校内预算岗位，负责预算具体事宜，为学校管理部门提供财务信息。 2.出台校内预算实施细则，使预算管理有章可循。各高校应根据学校的预算管理办法，出台校内预算实施细则，具体规定校内预算的实施时间、程序、编制内容、包干经费定额办法、专项分类及核定办法、预算调整程序、年末结余的管理办法、监督控制办法、执行分析通报制度、绩效考评等，使预算各个环节都有章可循。 3.加强财务知识宣传，调动基层单位的积极性。充分利用预算部署会议等机会讲解财经政策和财务管理制度，通报预算执行进度;充分利用校报、网站等媒体，加强财务管理宣传;为基层预算员建立QQ工作群，增强联系;通过校内办公自动化系统定期通报预算执行进度排名，增强财务信息透明度。 (二)规范预算管理程序并严格执行是加强校内预算管理的有力保障 1.规范＂二上二下＂的编报程序。＂一上＂定于每年9月份，预算部署会召开后，各二级单位报送基础数据、收入预算和专项支出预算;预算年度3月初＂一下＂，财务处下发包66《中文核心期刊要目总览》会计类核心期刊干经费和专项支出的控制限额;＂二上＂时，各二级单位根据＂一下＂控制限额报送包干经费的具体经济分类科目，修订专项经费的支出预算;＂二下＂时，财务处提交校内预算综合收支草案，经财经工作小组研究、报党委常委会批准后，印发正式文件下达校内预算。 2.规范校内预算调整程序。预算方案一经批准，必须严格执行，原则上不得调整。对于确需追加或调整的项目，应视情况履行以下程序：(1)年中追加的财政专项资金，由归口单位填写＂校内预算追加申请单＂，交财务处办理预算指标追加手续;(2)预算执行中不可预见的特殊开支项目，可动用机动业务费，但应根据资金限额规定执行相应的.审批程序;(3)已有预算的指标间调整事项，按重大程度设定审批流程。 3.明确重点项目的管理流程。对骨干学科实验室建设、中央财政支持地方高校发展、特色名校建设等重点项目，学校应按照项目执行环节明确相关部门的工作内容、职责及时间表，防止内部扯皮。 (三)完善预算编制方法是加强校内预算管理的重要手段 1.建立日常经费的定额指标体系。定额指标体系的内容如下：(1)梳理经费支出类型，明确哪些支出需要按定额分配;(2)认真分析历史数据，剔除无关因素，整理出有效数据库，作为测算的基础;(3)采用科学的数理统计方法测算数据，如指数平滑法、聚类分析法、多层次分析法等;(4)加强与同类型同等规模高校的沟通，进行横向比较。 2.合理设置项目，加强专项管理。(1)选择适合自身的项目设置方式。目前高校会计账务中主要有两种设置项目的方式：一是按项目用途设置，与部门不对应;二是项目设在部门下。高校应根据自身需要设置项目，并注重项目代码的统一性和科学性，这属于账务的顶层设计，将会对日后的查询和分析产生很大影响。(2)设置合理的账务项目数量。目前高校项目设置数量从1000到10000个不等，原因是校内预算管理的精细程度不同，领导及校内各级对财务数据的需求程度不同。项目设置过少，就不能按照职能处室的专项业务类型提供收支数据，不便于年末结余资金的分类管理。项目设置过精，会计核算容易列错项目，而且经费支配灵活性差，日后预算调整工作繁重。高校应根据自身管理需要设置合理的项目数量。(3)形成年底清理项目、结余区别对待的管理制度。一般来说，高校应在讨论下一年度校内预算时，同时清理上一年度项目，区别对待项目结余：教学业务费、行政办公费等包干经费宜采用结余留用、超支不补的办法，避免突击花钱;职能处室的业务专项经费宜采用超支不补、结余回收的办法，避免经费沉淀,其当年未实现的支出需在下一年度申请预算;一次性的、临时性的项目如未完工，宜采用由归口部门提出书面结转申请，列明结转原因及预计完工时间，区分不同情况处理的办法，原则上结转不能超过2年。(4)建立滚动项目库。滚动项目库的建立，能改变以往项目缺乏量化分析和科学论证的状况，保证项目的可行性，并能考虑到单位长远发展利益。滚动项目库的建立程序是：①职能部门采用＂零基预算＂的方法，提出立项申请。应明确项目的意义和作用，充分论证项目可行性，测算经费需求，项目预算要细化到具体类别和名称，说明资金分月支付计划。②财经工作小组论证项目的必要性、可行性、是否属于学校优先扶持范围，并根据项目实施的轻重缓急，确定项目库中项目执行顺序。③根据学校财力情况和项目库中项目执行顺序，把项目纳入学校预算。④已纳入库的项目，当年无法安排的可在下一年度预算或年中追加预算时优先考虑。 (四)建立预算分析通报和绩效考评奖惩制度是加强校内预算管理的有效监督机制 1.建立预算分析通报制度，督促预算执行进度。(1)对校内预算编制情况进行分析。由于校内预算是按部门项目下达，不便于了解预算资源分配的流向，应对人员经费、日常公用经费及资本性支出的金额和占比进行分析。尤其是日常公用经费预算，应分类分析教学、学生管理、科研、行政办公、教辅专项、后勤经费的金额和占比。(2)对预算执行进度进行分析通报。每个季度由财务处长向校长办公会汇报学校预算执行情况，定期向各二级单位公布预算执行率排名，对低于时间进度的项目进行红色预警，对执行进度过低的项目可要求书面问题说明或约谈。计划科要重点分析预算差异的原因，及时发现问题，并监督核算部门是否按照预算项目进行报销，及时反馈问题。(3)开展校内预算的决算分析工作。高校普遍重视政府部门预算的决算，对校内预算的决算开展不够。年末，应编制二级单位财务决算，分析决算与预算的差异，单位对预算执行效果自评，对需要结转的项目结余提出申请。 2.建立预算绩效考核奖惩机制，避免预算管理流于形式。预算是业务活动的价值体现，预算绩效考核应作为学校目标责任考核的一个方面。预算绩效考核可分两个层次进行：一是预算完成率，即把年终决算和年度预算比较，考核项目进展程度;二是考核资金的使用效果，即把年末实施效果与项目申报时填写的《项目支出绩效目标模板》中预计达到的效果进行对比打分。 预算绩效考核的方法是运用一定的评价指标、评价标准进行综合性打分。高校可针对不同的项目类型分别设置以下评价指标：预算收入执行率、预算支出执行率、财政拨款专项执行率、三公经费比率、资产创收率、科研经费产出率、仪器设备利用率等。可根据有关指标的性质，确定所评价指标的权重。 (五)加强财会信息化建设，为预算管理高效化提供条件预算管理系统应具备如下功能：设置统一的预算申报模板，便于各部门统一格式，财务处汇总方便;能开展预算的指标控制和执行分析，并方便二级单位查询预算执行情况;能提供校内预算直接入账功能，减少人工录入，提高效率。