浅析地方立法权的扩容及其规制

　　1 扩容之前的地方立法现状
　　城市特别是一些中心重要城市在国家中的重要地位决定了必须充分发挥地方立法权的应有作用。城市经济体制改革的顺利推进，渐成整个改革成败的关键。设区的市是中国城市群的典型，更是当前中国特色城市圈的元素，城市圈事实上已成为地方区域发展的关键词。自1984-1993 年，国务院分四次批准了共计19 个较大的市。目前，在全国一共有284 个设区的市，在之前能行使地方立法权的有49 个， 之前没有地方立法权的共计235 个。这意味着在地方立法权扩容到设区的市后，80%以上的设区的市缺乏地方立法的实践。结合之前49 个享有地方立法权的市的立法实践来看， 可谓成绩斐然、立法成果丰硕，但是地方立法中存在的问题也十分突出，只有认清当前地方立法权面临的主要问题， 才能寻找解决问题的方法，通过推进地方立法，提升整体立法的质量。
　　2 地方立法权扩容面临的问题
　　2.1 地方立法权来源和授予机制问题
　　从地方立法权产生来看，享有地方立法权的前提，主体必须是设区的市的人大及其常委会，而设区的市的成立标准却由国务院严格设定和控制。
　　2.2 地方立法主体优化问题
　　《立法法》规定设区的市地方立法主体是地方人大及其常委会。但是从实际情况来看，基本是人大常委会代行地方人大全部的立法职能。作为常设机构，地方人大常委会组成人员年龄偏大，法律专业素养不够，立法人才奇缺，将直接影响立法质量。
　　2.3 地方立法程序运行问题
　　按照《立法法》规定市级人大及其常委会应该在地方立法中处于主导地位，根据地方经济发展的实际情况和地方管理的需要进行主动提案，而现在实际情况是许多地方性法规案是由同级政府提出并由行政职能部门负责起草的，缩小了《地方组织法》规定的提案主体范围。
　　2.4 地方立法备案审查机制问题
　　备案审查机制同样也是解决地方性法规与上位法冲突、越权立法、地方立法利益化的有效途径。虽然全国人大常委会法律工作委员会成立了法规审查备案室，表明了全国人大常委会增强备案与审查紧密相连使之规范化、常态化的用意。目前，备案审查缺乏系统的、具体的机制，在地方立法权扩容之后，备案机关面对呈几何倍数的工作任务会无所适从。《立法法》的相关规定虽然赋予了公民的建议权，但其建议提交的具体程序并无细化设置，如何理解必要时的情况，也显得十分概括，造成具体实际很难把握。
　　3 对扩容后设区的市地方立法权的规制措施
　　3.1 以合宪性为基础，确立地方立法权
　　地方立法必须依宪进行，达到立法的法治化境界。立法的法治化境界，主要表现为立法权的法制化。建议同步修改《宪法》、《立法法》、《地方组织法》，消除之间不一致性，在依宪治国的大背景下明确地方立法的合宪依据，维护宪法的权威。
　　3.2 以主体要素为关键，优化主体配置
　　立法主体能力的高低决定直接影响着地方立法质量。从长远建设看， 应该优化常委会人员配置，增加法律素养较高的委员比例;应进一步明确法制委员会和法制工作委员会的职责分工，法制委的主要职能是议事，法工委的主要职能是办事，需要通过完善二者内部工作制度，加强工作协调的科学性。确立由人大主导的法规立项论证，由常委会组织有关专门委员会负责法规起草，有关专门委员会提前介入法规起草过程，加强立法调研、论证和协调，避免相关行政机关成为立法的主导者。从短期提高看，可由设区的市设定一年的立法准备期，在此期间设立机构，集中培训，加强立法学习，提高立法素质，为实施地方立法奠定基础。
　　3.3 以立法程序为重点，完善地方立法程序
　　程序是实现自由与民主最重要的基石， 应当完善地方立法程序。依据《立法法》规定，应当充分保障各类提案主体的提案权，鼓励地方的公民广泛参与立法，倾听地方之民意，发挥地方之民智，通过法律专业人才的协助，使地方人大代表的立法意图形成规范的法案而表达出来。地方人民代表大会应积极主动进行立法活动，对于纳入审议程序的法案， 应规定审议次数，在有限的会议时间里进行平衡效率和质量。为保证审议质量，完善相关立法听证制度。法案表决决定法案的命运， 应当营造一种积极、激励、负责的表决环境，以期代表们能真实反应公众的利益诉求。
　　3.4 以备案审查为保障，强化地方立法监督机制
　　立法备案是立法监督机制的重要组成部分，中国的备案审查不是法规、规章的单纯备案，有权机关经审查如发现问题，有权机关将作出相应的处理， 包括予以撤销、改变。备案必须履行审查程序，因为没有经过审查则会使立法监督流于形式。立法备案的目的在于监督立法活动，避免立法冲突，保证国家的法制统一。强化备案审查，在省人大常委会成立法规审查备案室，作为专门的职能机构，负责进行事前审查，同时降低门槛和标准，建立公众提出审查建议的具体机制，提高审查工作对公众的公开性， 增加备案审查工作的透明度;规定在法规、规章公布之前进行审查，未经审查，该法规、规章不得公布。制定地方立法规划，通过便于民众了解的多样化媒体进行公布，积极保障宪法赋予公民、社会组织对于立法的建议权。
　　3.5 以效用评估为标准，考核地方立法质量
　　要形成多元化和专业化的评估主体， 设立专业化的评估机构，可以由地方人大赋予其对立法机关、执法部门等进行调研，并且各个行政职能部门可以积极配合、提交涉及城市建设、环境保护等专业信息以及监督立法部门根据评估进行报告的权力。由评估机构组织实际调研，组织公众开展论证咨询意见会、问卷调查等方式提高公众对立法评估工作的参与度，促进地方立法评估工作的民主化发展。设定科学的具有地方特色的评估标准，综合当地的政治、经济、文化等指标。
　　4 结语
　　设区的市立法需要遵循在中央的统一领导下，充分发挥立法的创新性，体现地方立法的特色。赋予设区的市立法权完全契合这一宪法要求，在中国历史上，由地方到中央全局而取得的成功的历史性改革，不乏其例。进一步完善设区的市立法权，是对中共十八届四中全会《决定》强有力的回应，对于培养公民的法治素质，推动我国法治建设纵深发展有着及其深远的影响。