清末边疆危机下的新疆建省与城市发展的分析

　　晚清新疆建省，是新疆近代史上具有里程碑意义的重大事件，历来受到学术界关注且已取得丰富成果，但却少有详论其与新疆城市发展变化间的内在逻辑联系。文中拟钩沉新疆建省的经过并论述：建省不是简单摈弃传统的军府制、伯克制和扎萨克制，设省名，实际上是具有近代转折意义的大规模地方行政制度综合改革。在边疆危机加剧的历史背景下清政府推行的建省改革，既主导了勘乱后新疆城市重，又推动了未来新疆城市体系和功能变迁，较快地促进了新疆经济社会发展，增强了民族融合，不仅实现固边保疆的建省目的，而且奠定了新疆城市迈向近代化的基础和条件。
　　1建省前的边疆危机与城市毁损
　　1。1十九世纪六七十年代，外患内忧使清政府在新疆的统治面临着严峻的危机
　　1。1。1俄英列强对新疆的侵略和渗透
　　沙俄1851年借《中俄伊犁、塔尔巴哈台通商章程》打开新疆大门，获得了通商特权；1864年强迫清朝建了1签订《中俄勘分西北界约记》，侵占中国西部44万km领土，又染指北疆及帕米尔地区；英国不甘落后，不断援引利益均沾条款，将侵略魔爪伸入南疆。英俄等帝国主义入侵是酿成新疆边疆危机的主要原因。
　　1。1。2中亚浩罕国长期支持和卓后裔在南疆搞分裂活动
　　道光时期支持张格尔叛乱，1865年派军官阿古柏率军入侵南疆，在喀什噶尔建立所谓哲德沙尔国的非法政权，企图分裂新疆。
　　1。1。3同治年间的反清起义
　　受太平天国运动和陕甘回民起义影响，1864年起新疆各民族反清起义此起彼伏，范围蔓延全疆，时间长达20余年。
　　俄英帝国主义列强利用阿古柏入侵和新疆民族内乱，加紧渗透和侵略，主动支持阿古柏，通过控制阿古柏政权来遏制对方，扩张自己在疆利益，以侵略和分裂新疆。
　　外敌入侵和内部动乱导致新疆陷入全面混乱和割据。史载此次新疆事变，初发难于库车，后渐波及于全疆各地，未几，全疆为之糜烂。依其分割形势，可分为五大系：1）西四城：即叶尔羌、喀什、回城、和闻等为金相印等所据；2）东四城：即库车、阿克苏、喀喇沙尔、乌什为黄和卓所占；3）北疆及吐鲁番、哈密为妥明所踞；4）伊犁九城，为迈孜木杂特所占；5）塔城为伊玛木所踞，最后皆归并于阿古柏a，此后俄方趁乱于1871年以代收代守名义侵占伊犁达十年之久。清政府在新疆的管治，除东疆巴里坤城尚属清军控制外，其他地区都为阿古柏和地方分裂割据势力所占据。
　　1。2列强窥伺、外敌入侵、内乱以及割据对新疆社会经济造成了严重破坏，尤以城市为烈整个天山南北，昔日繁华城市均己已面目全非，残垣焦土，屋舍荡然，己惊然影响到清政府固边保疆之根基。
　　1。2。1城市基础设施与建筑严重毁坏
　　一是全疆各类城市城垣衙署，房舍庙宇毁损严重，尤其是最早遭受兵簧，受害最重的南疆各城。刘锦棠亲见西四城因未随时修葺，历年既久，倾纪愈甚，喀喇沙尔城中水深数尺，官署民舍荡然无存。自喀喇沙尔至库尔勒一带，沿途民舍均己烧毁。北疆地区伊犁九城除宁远外，其余八城坍塌损毁，城内军政设施几至不存；北疆另一重镇迪化（乌鲁木齐冲汉城仅剩颓垣，满城己同平地。二是城市附近道路、桥梁以及水利灌溉工程遭到破坏。河道枯竭，渠道废弛，水患不断。阿古柏统治时期叶尔羌河堤决数处，数百里间田庐漂没，骚程梗阻，城堡坍塌，低洼之处，遂为群水所汇，竟成泽国。
　　1。2。2城市人口剧减
　　战乱使作为区域政治、经济和文化中心的各级城市大量人口伤亡或逃离，造成了城市人口剧减，甚至出现百里无人烟的状况。史载：清军收复南疆时，自喀喇沙尔、库尔勒至布古尔，沿途数百里空无一人，但见各村堡火光烛天，杳无人声1866年12月，阿古柏制造了惨绝人寰的和闻大屠杀，大约有5万人惨遭杀害，护城河及所有沟沟坎坎都填满了尸体，令人惨不忍睹。南疆首喀什噶尔自同治三年，安酋帕夏之乱，死亡七八天山北路城市人口损失也相当惨重，1865年伊犁惠宁城破，数千满族军民被杀；1866年惠远城失守，上万满族军民被杀；勘乱后的乌鲁木齐满汉两城只余汉民及残回数十人，哈密、巴里坤、古城、济木萨等处，户口凋敝，田地荒芜。饱受战火之苦的新疆城市，人口流离孑遗十只一二，城市邱墟，人烟寂绝，一片凄凉。
　　1。2。3城市经济文化全面停滞凋敝
　　战乱前，新疆形成了伊犁、乌鲁木齐和喀什噶尔为代表的众多人烟稠密，商贾辐揍的繁华都市。由于边疆危机的影响，城市一片衰败，经济凋零。一是城市文化设施被毁严重，除巴里坤城外，天山北路各地所设学宫荡然无存，文犊散佚殆尽。二是城中街道、店铺等商业基础设施破坏严重，加之人口剧减导致城市商业极度凋敝。北疆重镇乌鲁木齐，乾隆中后期己是字号店铺，鳞次栉比，市简敞宽，人民辐揍。茶寮酒肆，优伶歌童，工艺技巧之人，无一不备。繁华富庶，甲于关外，经历战乱后疮咦满目，无百金之贾，千贾之肆。自城南望见城北，棒芜苍莽。玉门以西，官道行千里不见人烟。商贾往还无体宿之所。
　　以上情况表明，由于十九世纪六七十年代严重的边疆危机，清政府在新疆的统治己是岌岌可危。虽然左宗棠西征胜利，1881年伊犁收回，也只是取得了稳定新疆局势的军事成果，固边保疆之根本社会经济恢复与发展问题仍亟待解决。比较军事问题，恢复民生、筑牢清在疆统治的社会经济基础更为复杂、棘手和严峻。正是在这一特殊背景下，以建省为核心的新疆地方行政制度改革提上了历史日程。
　　2建省之议及其实施
　　最早倡议新疆建省的是龚自珍，1820年他在《西域置行省议》中首次提出新疆建省问题，后来魏源也倡言新疆改设行省，但都未受到清廷重视采纳。晚清重臣、西征主帅左宗棠敏锐地认识到新疆的特殊战略意义，上奏指出：重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无晏眠之日。西征勘乱的艰险和到疆后的实地调查使左宗棠认识到：清朝在新疆的统治己遇前所未有的危机，要固边保疆必须改变治疆之策。1877年，为有效地抗击沙俄和英帝侵略，更好地开发治理新疆，左宗棠正式向清廷提出新疆设置行省建议，指出：为新疆画长治久安之策，纤朝廷西顾之忧，则设行省，改郡县，事有不容己者，后又多次上书呼吁。由于左的地位与影响，再则西北边疆危机的现实，再加主政者刘锦棠的鼎力支持，清政府最终接受了左宗棠的建议，1884年（光绪十年）11月17日颁发上谕：同意设新疆行省，并于2日后任命刘锦棠为新疆巡抚，魏光烹为新疆布政使，正式开始新疆建省的地方行政制度改革。
　　建省不单是建省设名，实质是包含了行政区划、行政管理、官员任免、民族融合、边疆政策调整等改革内容的综合系统工程，内容上主要有：改革军府制，推行行省制，设巡抚；废除因俗而治的伯克制、札萨克制，推行郡县制；废除民族羁摩和民族隔离，改革边疆地方行政官员选拔任用制等。时间上：建省改革从19世纪80年代末一直持续到20世纪初，近30年光阴。改革的核心是以行省制、郡县制等内地地方行政管理机制取代将军、都统参赞统御边地的旧机制，最突出的特征是边疆地方行政与内地一体化。
　　2。1改革军府制，推行行省制，设巡抚
　　建省前新疆基层行政制度极不统一北疆有少量军府直接管辖的州县制，南疆实行伯克制，东疆实行札萨克制。军府制是我国历史上一种重要的军政合一、以军统政的治边制度，自乾隆平定新疆之后开始实行，天山南北最高军政建制是伊犁将军府，长官为伊犁将军，下设乌鲁木齐都统及各城参赞、办事大臣，各级军政官员均受其节制。历史上军府制曾对巩固西北边防，抵抗沙俄侵略，稳定社会秩序，防止分裂割据，发挥了重大作用。但随着形势发展，军府制重军政轻民政的缺陷日益暴露，尤其在十九世纪六七十年代西北边疆危机中软弱无力，清政府在北疆的军府制几乎荡然无存。1884年新疆实施行省，新疆地方行政管理体制发生显著变革：新疆巡抚成为全疆最高行政长官，代表中央对地方实施更有效的行政节制和统属，原有以军统政的军府减缩职能为单一军事机构，伊犁将军府失去全疆政治中心地位，主责北疆防务，以后逐渐没落，至辛亥革命后被彻底取消。新疆是边疆地区第一个建省的省份，这标志着清王朝边疆少数民族地区管治体制的重大改变，费正清认为，这一制度革新成了中国边疆史上的里程碑，对加强中央政府对边疆的治理具有重大实践意义。
　　2。2废除因俗而治的伯克制、札萨克制，推行郡县制
　　郡县制是古代中国中央集权体制的基层行政制度，郡、县长官均由朝廷任免，代表皇帝或国王对地方进行管理。清统治时期内地推行郡县制，而新疆等少数民族边疆地区实施伯克制、札萨克制。伯克一词为突厥语音译，意为王、首领、头目等，后泛指官吏，也是一种军政合一的行政管理体制，起源于1762年乾隆时期，目的为减少可能产生的离心倾向、利用边疆各族上层人士熟悉本民族来化解矛盾、减少摩擦，增进团结及巩固统治，带有因俗而治的半自治性质。与军府制一样，随着社会和边疆形势发展，南疆伯克制和东疆札萨克制也逐渐显露弊端：一是地方民政因俗而治，易导致中央管理缺位。拥有极大地方统治权的伯克和扎萨克，往往从中弄权，自行其事，甚至鱼肉乡里，激化清与少数民族人民之间的矛盾。左宗棠指出：官民隔绝凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威，民之怨官不知怨所管头目。二是在十九世纪六七十年代的边疆危机中，伯克制、札萨克制不仅不能稳固基层反而常常祸致动乱，有些伯克还投靠阿古柏为虎作怅，支持境外分裂势力，成为动乱祸源。
　　经过同治年间的外敌入侵和内乱，伯克王公们大量逃亡、失去领地和势力，为改革提供了契机。刘锦棠指出：新疆当就乱积罢之后承平年间旧制，乱后荡然无存，万难再图规复，欲为一劳永逸之计，固除增设郡县别无良策。建省后刘锦棠采取先行试点再逐步裁撤办法，最初只给予伯克们名誉地位，但取消其过去执掌的地方民政实权，然后逐步废除。1887年，新疆将所有伯克全行裁汰，尔后，东疆蒙古等游牧民族事务也一体改归地方政府，取消札萨克制，添设郡县。南北疆一体推行郡县制。
　　北疆保留镇迪道和伊塔地区（后改为伊塔道），与东疆哈密、吐鲁番都划归新疆行省，结束了乾隆以来北疆行政区划和权限管理的混乱状态，有利于内政统一；南疆是重点，废除伯克制，《设府立州，推行郡县，据刘锦棠》、《旨拟设南路郡县折》提出的方案，保留喀什噶尔道，增置阿克苏道，置温宿府，建阿克苏新城，新设于闻直隶州，莎车直隶州，增加拜城县、叶城县、于闻县、玛喇尔巴什（直隶厅水利抚民通判）、喀什噶尔汉城（疏勒直隶州知州）等，总计共设四道二府十一厅四直隶州十一县。至1902年，新疆，，凡设道四、府六、厅十一、直隶州二、州一、县二十一，分县二（厅应为十个），形成了全疆统一的道、府（厅）、州、县四级基层行政体制，有关地方行政事务责成各厅，州县而道府察之。郡县制的推行消除了新疆地方割据分裂的积弊，增强了与内地一体化趋势，加强了中央对新疆基层的管控和联系，为固边保疆提供了保证。
　　2。3调整民族政策，改革边疆地方官员选拔任用制度
　　建省以前，新疆实行的是因俗而治的民族羁摩和隔离政策，清代选拔任用的将军、都统、副都统以及各参赞大臣、办事大臣均由满员担任，没有一名汉人和其他少数民族人士，基层行政则依赖于各级维族伯克和蒙古王公。建省后改革了新疆地方官员的选拔任用制度，满、汉、少数民族均用。从建省至清末，新疆巡抚9人中满人1人，其余均为汉人；地方基层政权中，大量汉人担任道、府、厅、州、县官吏，成为了清管治新疆地方行政的主力。在危机的主要发生地南疆地区，建省前因全方位的民族隔离政策，常引发民族冲突和仇杀，严重影响了清对南疆地区的掌控和社会安定。清勘乱后从长久之计，正确地放弃了因俗而治的民族隔离政策，在地方官员选拔任用上不再因俗而官，而是唯才是举按照郡县制的要求科举入仕，大量任用汉人和其他少数民族人士，增进了民族融合，促进了新疆与内地的联系交流，提升了新疆官员的素质能力，为稳定边疆、更好地治理新疆奠定了条件。
　　新疆建省，内地化特征明显：一是内地中央集权式的行省制、郡县制移植新疆，二是建立起与内地相同的督抚为首、道府州县令为辅的地方行政机制，三是实施与内地相同的科举入仕、量才为用的地方行政官员选拔制。通过改革实现了新疆与内地行政制度的统一，也实现了新疆内部天山南北行政制度的统一，密切了新疆与内地的政治关系，新疆内部也更为有机地联为一体，并对新疆社会经济发展产生了重要影响。新疆城市受建省改革影响，开始了近代重建和发展的历程。
　　3建省主导的城市发展
　　建省改革，标志着清王朝治边政策的重大改变。为适应建省带来的新疆政治、经济变化发展，新疆城市不再如乾隆平定新疆时那样简单恢复和重建封建传统城市建筑，而是根据建省改革的需要，重新规划新疆城市布局，架构新疆城市体系，在城市发展思路上强调南北并重和民族融合，促进了新疆城市功能转型和城市空间新格局形成，推动了新疆城市发展和社会经济的恢复，从而进一步巩固了新疆建省的成果，实现了固边保疆的目的。
　　3。1建省改革促进城市建设从乾隆时期的重北轻南改为南北并重。
　　军府制下，北疆是新疆的重心，所以城市建设布局策略是重北轻南，北疆城市建设为重点。建省设县推动新疆各级治所城市南北并重地全面重建。巡抚、道、府、州、县等行政长官驻地为新疆的各级政治中心，要求勘乱后新疆城市重建南北并重，均衡规划。建省之初南北疆各设两道，北疆设镇迪道和伊塔道，南疆保留喀什噶尔道，增设阿克苏道。北疆巡抚驻地迪化（乌鲁木齐）城市发展迅速，1886年竣工迪化新城，周长十里五分；而原军政中心惠远城在旧城城北8公里处迁址重建，但由于经费不足，直到1899年如伊犁总兵衙署等城市建设仍未完工。南疆城市发展重点以喀什噶尔为首的南八城，新修阿克苏新城，新设拜城、叶城、于闻等县治，首邑喀什噶尔不但增筑回城，而且新修汉城提督各衙署。除此之外，其他各区域中心城市的城池衙署也进行了重建与修复：库尔喀喇乌苏（1878），阜康（1890），奇台（1884）、叶城（1890）、昌吉（1893），绥来（1893），济木萨（1899）。城市南北并重发展计划中，军事设施和军政中心为重点，绝大多数为新城（原址重建和易址再建），少部分如巴里坤是原址维修。从19世纪70年代末到20世纪初，由于建省后实行南北并重发展策略，通过筑城垣，修衙署，建仓威等城市建设，不仅恢复了天山南北各级治所城市，而且使新疆城市更加趋于均衡发展。
　　3。2建省改革推动全疆城市初步形成四级行政等级体系
　　建省使新疆城市纳入到大清王朝整个国家城市行政等级体系，使得新疆历史上第一次形成了全疆性的依据行政建制等级划分的城市体系。军府制下，新疆城市体系以区域划分为北疆、南疆和东疆三大分散性城市体系，统属不明，极不统一；建省改革，促使全疆城市体系明确转变为郡县制的统一体系，即以道、府、州、县治所为依据的四级城市等级体系。到十九世纪90年代前，新疆建省后陆续设立的治所城市有：两个府治，十一个厅治、四个州治及十一个县治，共计26个城市（不包括迪化府和伊犁府，因府县同治），另有伊犁将军所在地惠远城，涵盖原军府制时期南北疆重要城市，以及南疆推行郡县制后新增的拜城、叶城、于闻、玛喇尔巴什等城市。城市管理方式亦从北疆、南疆、东疆多元政区的间接管理变为统一的直接行政层级管理，所有城市都为巡抚统一节制下的各级地方行政官员直接管理，这是一个巨大的进步，更加符合管治实际，适合固边和加强中央集权的需要。正如刘锦棠所指出：固城防以资守御为新疆平定后最为切要之务，通过建省将城市纳入中央集权下的行政等级体系，加强了城市体系建设，为稳固边防奠定基础。
　　3。3建省改革促使新疆城市功能更趋完善
　　新疆建省移植了内地成熟先进的城市建设管理经验，使城市从传统的政治军事中心城堡转变为兼具经济、文化功能的近代意义城市。刘锦棠提出：道府州县视内地立城垣、坛、庙、学校、骚传。建省改革促使绝大多数新疆城市与内地城市一样，兴建了祠庙、街道、商铺和学校等经济文化设施。建省之初到光绪九年（1893年），全疆义塾从37所发展到南北疆共19个地区77所义塾，南疆占了23。即使是维族聚居的城市，也普遍增设文武庙、城陛庙、方神庙等汉文化建筑。如伊犁宁远城既有回教大礼拜寺，又修筑了方神庙、武庙、城陛庙等内地庙宇及义塾、书院等文教机构，另外还仿照内地城市修筑街市铺面等城市商业设施，城市的经济文化功能逐步完善和增强。阜康城1878年建衙署修城陛庙，18年于城东九运街变卖旧署，改修文庙，创建义塾两间；武庙正旁殿，城陛抱厦，剧楼官站官厅各数椽，招徕商民修城中略具街市规模。城市功能的完善迅速拓展了新疆城市的商贸往来，传统的汉回双城以买卖街或市镇相连部分，发展为商业兴旺之地。如和闻新城与回城相连，中间为东关市镇，商民繁盛。
　　3。4建省改革摒弃了民族羁摩和民族隔离政策，注重大融合，小聚居的城市空间新格局。
　　新疆建省改革不仅影响了新疆城市的数量、布局和内部空间格局的改变，还促使城市居住型态从隔离式的分居到融合式的杂居、聚居。军府制时期，因为民族隔离，新疆城市各民族分城聚居，形成满城与汉城，汉城与回城等民族隔离色彩浓厚的城市空间型态。建省改革废除了民族羁摩和民族隔离制度，打破了全疆城市各族分城聚居模式，促进新疆城市从单一民族城市向多民族聚居城市转变。建省后，新疆单一民族城市减少，满城从6座减为2座（孚远和惠远新满城）。孚远新满城和汉城毗邻，合而观之，满汉两城贯通一气，分而言之，满汉两城各有界限，虽然中间仍置栅门卡房相分隔，但交流沟通己不是大问题，惠远新满城中的居民也不只是满族，呈现出五方杂处的多民族聚居特征。迪化1886年重建时不再分满城汉城。融合聚居使城市居民民族成分多样化，南疆维族向北疆大量迁徙进入城市，北疆汉族人口也逐渐进入南疆和东疆城市。北疆绥来县，建省后废除为商者来此官家有一定之限期，不能任其久留的禁令，南北路维族人口源源而来。天山南路温宿府、库车州、喀什噶尔等地汉人多达数百甚至上千，东疆哈密新城城内汉回杂处。喀什噶尔原来相距四里的汉城与回城，1898年合为一城，中间仅用一道半圆形城墙相隔，己是大融合，小聚居的城市空间新格局。
　　总之，以建省为核心的各项改革措施，不仅主导影响了新疆城市的重建与发展，而且其措施促进了各区域的经济开发，导致人口增加进一步添官设治。1902年新疆继续推进建省后续地方行政改革，再次添设郡县，完善行政建置，增长为6府、10厅、3州、23个县和分县，共计40个府厅州县治所城市（不包括迪化府和伊犁府，因府县同治），较建省之初增加了14个，基层县治城市增加迅速：1898年焉眷府增设新平县；1903年新设10县（焉眷府增设若羌县，轮台县，温宿府巡检裁撤改设温宿县，疏勒州增置伽师县，莎车州增设泽普县和皮山县，和闻州增设洛浦县，库车州增设沙雅县、迪化府增设孚远县，吐鲁番直隶厅属增设A善县）；同年温宿府增设柯坪分县，昌吉县属呼图壁巡检升为分县。南疆疏勒、莎车、温宿三直隶州升为府，各州治升格为府治，11个新设县治城市中除孚远、善仔善县和呼图壁分县外，其余8个都在南疆，表明南疆城市在建省改革中发展尤为迅速。南北并重的城市发展战略，促使全疆城市体系愈加完善，城市布局愈加合理。
　　4结语
　　综上所述，19世纪so年代至20世纪初的新疆建省改革，使新疆在行政建置上与内地完全一致，促进了新疆城市发展和经济社会进步。后来的历史发展进程诊释了这次改革的意义与影响：在复杂的国内外背景下，孤悬塞外的新疆保证了长时间的稳定，即便是抗日烽火动荡年代；今日尽管时空己跨越百年，但新疆的城市体系、城市分布依然遵循着当年改革确定的脉络。源自危机下的建省改革促进了城市的发展，提升了新疆应对边疆危机的能力，增强了边疆地区对中央的向心力。改革的效应其实己超越新疆区域，为清处理台湾、东北等少数民族边疆地区问题提供了借鉴和样板。