宪法的实施与治理模式的转型

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　　30年前，全国人民代表大会颁布了1982年宪法(以下简称82宪法)。30年来，在改革开放进程中，82宪法成爲国家生活中不可缺少的一部分，奠定了国家治理的基础，确立了国家与社会的价值观与目标，推动了社会的发展与进步。如何评价30年来宪法在中国社会治理中的作用?中国社会变迁与宪法治理具有什麽样的内在机制?宪法「後30年发展」将面临什麽样的挑战?这些问题值得认真思考。
　　一、宪法实施与社会基本共识
　　82宪法爲中国社会发展作出的贡献是多方面的，笔者认爲，其中最重要的是通过宪法治理形成了社会共识，奠定了社会凝聚力的基础。经过30年的发展，执政党、政府、民众、学者与媒体在宪法问题上形成了一些基本共识。这些共识是在不断总结经验和教训基础上得出的，经历了长期的探索和历史实践，具有广泛的社会基础。
　　(一)尊重宪法、维护宪法逐步成爲国家价值观与文化
　　82宪法规定的内容都是国家生活中至爲重要的内容。这部宪法是根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要制定的。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上讲话，指出：「要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度等。关於不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。」这个讲话爲起草82宪法确定了指导思想。他高瞻远瞩，深思熟虑，果断地提出了修改宪法的建议，全面、系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题，对起草中遇到的重大问题，特别是国家体制方面的一系列问题，都及时、明确地提出了意见，对宪法修改起了决定性作用。遵守宪法、维护宪法，就是从根本上维护国家制度和社会生活的稳定。
　　(二)通过宪法治理，提出从「依法治国」到「依宪治国」的转型
　　2004 年9 月15 日，胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表讲话，指出：「依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。」作爲执政党，中国共产党将法治的理念引入执政活动中，高度重视宪法的地位，对於增进党的执政正当性、规范公共权力运行、保障公民权利的实现具有重要意义。依宪治国和依宪执政理论的提出是中国共产党作爲执政党不断探索执政规律的历史经验的总结，同时标志着执政党执政理念与执政方式的转变。
　　所谓依宪执政，就是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益、表达要求、制定政策。实现「依法治国，建设社会主义法治国家」的目标，党既要「依宪执政」，又要「依法执政」，二者互爲表里。在现代政党制度下，执政党获得执政基础的基本途径是确立依宪执政的理念，并把执政党的奋斗目标与宪法原则结合起来，不断巩固合宪性基础。包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一是「遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触」。换言之，与宪法和法律相抵触的党内法规是无效的。而判断党内的法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准是宪法规范，即宪法规范是确定的、统一的尺度。
　　(三)坚持宪法的人性基础，树立人文精神，培育人权文化
　　在30年的宪法治理中，我们坚持宪法的人性基础，以人爲本，尊重人的个性、尊严和权利，尊重人的主体地位，在国家生活中体现人文精神。
　　维护人的尊严是宪法存在与发展的道德基础。人应该是独立的、有尊严的、个体的人，与此相对立的是沦爲客体的、没有尊严感的、附属於群体的人。宪法的目的旨在充分尊重与保障每个个体的主体性与尊严。在传统社会，人往往作爲社会的附属而存在，在个人与国家的利益比较中，个人是无条件服从於国家的。在价值排序上，往往只强调国家和集体的利益，而对正当的个人利益却没有给予必要的重视，形成了单纯以国家利益爲核心的基本价值观。
　　通过30年宪法发展，人们认识到，宪法上的「人」具有抽象性与具体性的双重属性。一方面，抽象性意味着法律面前人人平等，不因人的性别、民族、种族、肤色、出身、财产状况等而区别对待，每个人在宪法的视野中都是无差别的，因此是抽象意义上的人。另一方面，宪法上的人又是具体的、活生生的。宪法根据现实条件而合理地区别一些人，如给予弱势群体特殊关照以实现实质意义上的平等。不论抽象意义上的人，还是具体的人，宪法上的人是一种独立的作爲个体的人。
　　改革开放30多年来，我国民主法制建设不断取得进展，「民告官」的行政诉讼制度、国家赔偿制度的确立和运转，立法民主化、依法行政、司法改革和进步，以及权力制约和公民宪法权利的保障，直到依法治国写进宪法，依法治国与党的领导、人民当家做主并列爲民主政治的有机部分，宪法与政治生活的关系越来越密切。科学发展观和「以人爲本」的提出，更是将宪法与科学发展观在尊重和保障人的尊严与权利这一最大共识下统一起来。宪法的逻辑与精神将越来越广泛和深入地进入社会生活的各个领域。
　　特别是 ，2004年 「人权入宪」後，宪法的人文精神得到了进一步的弘扬与发展。我国宪法专章规定了公民基本权利，同时将「人权」这样一个曾
　　经充满争议的概念写入宪法，表明了人权与宪法的特殊价值关系，以及国家政治理念的转型。「人权条款」确立爲宪法原则後，它将成爲评价一切公权力的一项重要尺度。尊重人权，就必须坚决摒弃怀疑、抵触、反对人权的形形色色的错误思潮，牢固确立以人的尊严和价值、权利和自由爲本位的现代宪法观。保障人权，就必须完善和发展宪法实施机制，将宪法规范具体落实在实际社会生活中，使之成爲真正意义上的最高法。
　　(四)宪法实施是法治发展与国家制度完善的基础
　　宪法实施是将宪法文本落实到社会生活、国家政治生活中去的一套观念和制度。宪法实施的目的是发挥宪法对国家生活、社会生活的约束力，凝聚共同体的价值观，促进国家发展，保障人民权利。
　　根据人民代表大会制度，我国建立了具有中国特色的宪法监督制度。宪法序言明确规定宪法的根本法地位，爲宪法监督体制的运作提供了统一的基础。根据宪法规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，在此基础上构建规范性文件的监督体系。
　　在宪法实施中建立了统一的备案审查制度，爲国家法制的统一提供了有效保障。如宪法第100条规定，省、直辖市人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。
　　爲了进一步规范有关法规的备案审查制度，2000年《立法法》颁布以来，国务院先後制定了《规章制定程序条例》(2001年)、《法规规章备案条例》(2002年)等。《规章制定程序条例》对规章的备案机关的审查程序作出具体规定，并赋予特定主体违法审查的建议权。如第35条规定，国家机关、社会团体、企事业组织、公民个人认爲规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》对有关全国人大常委会法工委法规备案审查室工作程序做了具体规定。
　　(五)宪法爲社会主义法律体系的形成提供统一基础
　　在现代法治社会中，法律体系的形成是一个国家法律制度成熟的重要标志。加强立法，建立完整、科学的法律体系，是宪法实施的重要方式。
　　法律体系呈金字塔形，宪法位於塔顶，具有最高地位和最高效力，其法律审查的功能可以确保建立和维系法律体系的基本秩序。法律体系呈何种情形取决於宪法权威、立法观念、立法权限、利益导向等因素。法律不尊重宪法，立法观念水平参差，立法权限杂乱无章以及立法过程中的不正当利益的驱使，必然导致法律体系紊乱、法律规范冲突，破坏法律体系的一体化。强调宪法的法源性质和根本法地位，发挥宪法在立法中的支配和统率作用，维护法律领域的基本秩序，是国家法制统一和宪法秩序的根本保障。
　　二、当前宪法治理面临的挑战
　　对82宪法给中国社会带来的影响，我们既要充分肯定其贡献，也要正视存在的问题。近些年来，中国社会急剧变化，经济、政治以及文化都经历着前所未有的转型。随着社会的变迁，上至公共权力活动，下至普通民众的生活，越来越多的宪法问题浮出水面。这既爲加强宪法实施带来契机，也爲宪法发展带来新挑战，中国社会中的宪法问题呈现出综合性、复杂性等特点。必须承认，社会生活中仍然存在与社会共识相违背的现象，宪法治理没有发挥有效作用。
　　人们普遍认爲，法治之治是规则之治，宪法文本应该得到尊重，但在处理问题包括决策的时候，有时会不自觉地回避规则，试图通过所谓「潜规则」来解决问题。宪法文本的每一个字，每一个条文，都是制宪者根据人民的意志而反复思考、反复推敲後写入的。不尊重宪法文本，就是不尊重我们的制宪历史，就是无视中国的宪政传统与道路。
　　严格遵守宪法和法律是社会治理的基本方式。通过司法裁判，公正化解纠纷，实现个案正义的法律效果，进而实现社会正义的社会效果。在化解社会矛盾的路径上，目前还没有完全形成「在法制轨道内解决矛盾冲突」的共识。要做到让民众「信法不信权」、「信法不信访」、「信法不信闹」，还需进一步普及宪法价值，以宪法爲根本约束公权力，一方面将政府所有权力的行使都纳入宪法轨道，保障基本权利，并由此赋予政治权力的正当性;另一方面要尊重和维护司法权威，保障司法机关依法独立行使职权。
　　与尊重宪法文本密切相关的，领导干部、公务员的宪法意识还比较淡薄，没有树立宪法权威，不按照宪法办事的现象大量存在。
　　宪法实施不仅需要制度的支撑，更需要宪法意识深入人心，使民众与公务员都树立牢固的宪法理念。宪法实施首先不是一套技术，而是一套价值与理念。技术是权宜的，不能触及人心。宪法实施的最终目的是构建一种公共生活，或者说爲一种群体的生活方式提供合理性与期待性，因而全社会的宪法意识对於宪法实施具有重要意义。
　　总之，当前宪法治理面临着诸多挑战。宪法在社会生活中的调整功能并没有得到有效发挥，尤其是没有很好的约束公权力，当基本权利受到侵犯时也不能给予及时、有效的救济。宪法实施状况与人民群众的要求还有差距，与落实宪法本身的规定还有差距。
　　三、宪法实施机制的完善与宪法治理的转型
　　经过30年的宪法发展，人们逐渐认识到宪法的重要性，关注宪法的未来发展，期待通过宪法实施带来美好生活。全社会要认真对待宪法，让宪法蕴涵的国家、民族的价值与共识重新回到社会生活，以宪法的力量建立、扞卫并发展社会共识。须知，没有社会共识的社会是可怕的，也是没有前途的，而宪法实施是解决这一问题的基本途径。宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程，宪法实施状况决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。爲此，我们需要从以下方面努力。
　　第一，坚持宪政核心价值，维护社会主义宪政制度。我们要坚持社会主义宪政的基本理念，在国家治理中依照宪法办事，发挥宪法的根本法功能。综观世界各国的宪法实施制度，无不是与其本国的历史背景、政治体制、文化传统相联系。中国的宪法实施，必须考虑中国的宪政体制与本土资源。我国宪法确立了人民代表大会制度的基本宪政框架，如果脱离这一基本背景，任何形式的宪法审查制度都难以建立。
　　第二，执政党依宪执政是宪法实施的关键。随着依法治国进程的推进，执政党「依宪执政」的观念有了一定提高并逐步成爲自觉行动。但由於历史和现实的原因，执政党的宪法意识与宪法要求相比还有距离。在强化依法执政观念时，必须高度重视宪法在执政中的作用，理顺宪法与执政党活动的关系。
　　第三，发挥国家机关在保障宪法实施中的作用。宪法的规定主要靠各级国家机关及其工作人员去执行。进一步贯彻执行宪法，保障宪法实施，最重要的就是要使一切国家机关严格依照宪法的规定行使职权，防止国家机关及其工作人员滥用权力。
　　第四，重视公务员特别是领导干部执行和遵守宪法的作用。认真执行宪法、拥护并模范遵守宪法，是《公务员法》规定的成爲公务员的基本条件，也是公务员必须履行的义务。
　　第五，建立健全保障宪法实施的监督机制。近年来，全国人大及其常委会在宪法实施监督方面做了一些工作，但成效不显着，对宪法问题的回应方面往往处於被动。应当根据社会主义法治国家发展的实际，完善宪法监督机构，有必要成立全国人民代表大会宪法委员会，爲保障宪法实施提供实效性的制度保障。