浅谈近年美国学前教育改革项目成效特点及启示

　　学前教育改革是一项系统工程，覆盖范围广，涉及部门多，工作难度大。近年来，美国联邦政府将以往关注甚少的学前教育改革作为突破口，公布0-5岁计划(Zero to Five plan)，加大对早期学习挑战项目(Early Learning Challenge)的投资，又在2015年12 月16 日签署通过的《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act)新法案中，继续推进学前教育改革。美国从联邦到各州，都在强化顶层设计，构建支撑体系，精心设计在前，精细执行于后，不让一个儿童输在起跑线上。结合全美学前教育报告《The state of preschool yearbook》，梳理近五年来美国学前教育改革项目成效、特点，对于我国深入推进学前教育改革具有重要的借鉴意义和启发价值。
　　一、美国学前教育改革的成效
　　美国政府通过精细安排，科学规划，构建上下联动，左右互通的学前教育改革蓝图，从顶层设计到底层实施，从全面覆盖到具体落实，从外延扩张到内涵建设，都取得了显著成效。
　　(一)学前教育规模持续扩大
　　近年来美国致力于把让所有幼儿在自愿的基础上都有机会接受公共财政支持的优质学前教育作为学前教育改革的重中之重，通过实施、推进力争上游 早期学习挑战(Race to the Top- EarlyLearning Challenge，简称RTT-ELC) 学前教育发展资助(Preschool Development Grants) 全民学前教育(Preschool for All)开端项目(Head Start)等项目，不让一个儿童输在起跑线上，推动各州普及3-4 岁儿童学前教育。近五年，美国公共财政支持的学前教育规模持续扩大，一方面公共财政支持的学前教育改革项目覆盖范围不断扩大，项目数量不断增加。全美学前教育研究调查(NIEER)数据显示，2011 年公共财政支持学前教育覆盖40个州，51个项目;2012 年覆盖41个州，52 各项目;2013 年覆盖41个州，53个项目，2014 年41个州，53 各项目，2015 年新增夏威夷州、密西西比州，达到43个州，57个项目;另一方面，公共财政支持的学前教育改革项目惠及学前儿童数量不断增加，3-4 岁儿童入园率稳步提高。全美学前教育研究调查(NIEER)数据显示，公共财政支持学前教育惠及儿童由2011 年的1，323，128 人增加到2015 年1，383，450 人，其中联邦开端项目惠及3-4 岁儿童的数量由2011 年的755，465 人增加到2015 年的763，553 人。
　　(二)学前教育投入稳步增长
　　已有研究表明，每向学前教育投入1 美元，能够获得8.6 美元的社会福利。据预测，如若学前教育入学率增加13个百分点，长期而言，GDP 将会增加0.160.44个百分点。恰如2000 年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯赫克曼(James J. Heckman)所言：没有哪一项教育政策能够像学前教育政策一样，由于其具有高于其他阶段教育的投资回报率和解决公共家庭需要，从而受到经济学家的青睐和社会的认可。近年来，多项研究成果都表明，学前教育具有正外部性，学前教育效益不仅家庭受惠，而且具有社会外溢性，在提高人口素质、减少犯罪、消除贫困等方面，起到了社会问题早期预防的作用。美国各级政府将学前教育视为社会公共福利，更多地承担起学前教育发展的职责，公共学前教育投入不断增长，由2011 年的5，492，188，988 美元增加到2015 年的6，204，297，261 美元。开端计划教育投入也在不断增加，由2011 年的144，922，523 美元增加到2015 年的163，890，322 美元。
　　全美学前教育研究调查(NIEER)数据显示，近五年来美国学前教育改革项目公共生均教育投入占比不断增加，美国逐步建立起以公共财政为支撑的学前教育经费投入机制，家庭负担不断减少，政府担负起实现学前教育公平和社会正义的第一责任人。2016 年美国财政预算计划支出5 亿美元，专项支持 学前教育发展拨款(Preschool DevelopmentGrants)，致力惠及印第安人、少数民族、边疆其偏远地区。美国学前教育投入优先补偿低收入家庭、处境不利等有特殊需要的幼儿参与学前教育改革项目，充分发挥学前教育的补偿功能。
　　(三)学前教育质量不断提高
　　学前教育对于儿童一生的成长与发展至关重要，学前时期具有不可逆性，质量是美国近年学前教育改革的核心与生命力所在。OECD 通过分析PISA 数据发现，甚至在考虑儿童家庭经济背景的情况下，参加过至少一年学前教育的儿童比起那些没有参加的儿童学业表现更好，研究还发现，持续时间更长、更低的生师比、更多的生均经费使得结果更显著。近年美国通过依托0-5 岁计划(Zero toFive) 开端计划(Head Start ) 力争上游计划(Race to the Top-Early Learning Challenge)儿童早期挑战基金(Early Learning Challenge Grants)教师与领导创新基金(Teacher and Leader InnovationFund)社区承诺项目(Promise neighborhoods)等项目，使联邦政府与各州政府建立起良好的合作伙伴关系，推动早期教育质量的提升，取得成效。其一，教师素质不断提高。具有本科学历的教师占到半数以上，达标比例不断提升，助教的学历水平更是有了显著提高;教师在职学习不断增加，教师专业化水平不断提升;教师队伍结构更加合理，数量更加充足，师生比达标率不断提高。其二，教学环境不断改善，班级规模日趋合理，教学质量得以保障，为学生提供的保育服务更加完善。其三，教学质量不断提高，2012 年至2015 年早期学业标准全部达标。
　　二、美国学前教育改革的特点
　　美国学前教育改革过程中，加强联邦政府与各州政府合作，加大财政投入力度和师资建设，通过设立专门机构和开展持续性的评估来保证改革的成效。
　　(一)以经费投入，吸引各州参与
　　作为分权制国家，联邦政府行使有限的统筹和规划的行政职责。为充分调动各州参与学前教育改革项目，扩大教育服务范围，提升学前教育质量，联邦政府通过颁布各种有附加条件的拨款法案，鼓励各州通过参与竞赛赢得资金支持，进行学前教育和保育资源的整合，以物质刺激的方式吸引各州积极响应联邦政府的教育改革计划。近年来，奥巴马政府向学前教育改革项目倾注巨额资金，公布0-5岁计划(Zero to Five plan)，计划每年投入100 亿美元用以支持包括 早期挑战项目(Early LearningChallenge Grants )开端计划(Head Start)儿童保护发展授权项目(Child Care Development BlockGrant Program) 总统早期教育咨询委员会(Presidential Early Learning Council)等项目，致力于让每一个孩子都获得高质量的学前教育。2014 年宣投入超过10 亿美元的公共和私人支出用以支持包括早期开端(Early Head Start)等在内的学前教育改革项目，激励各州政府为全美儿童提供优质学前教育。《2016 年财政预算案》中为学前教育发展资助项目增加5 亿美元投入。为确保资金投入的稳定性与持续性，奥巴马政府不仅坚持学前教育经费单列，而且为确保资金发挥实效，还建立健全了一套经费申请审核拨付执行绩效评估奖励问责相结合的财政运行监督机制。
　　(二)以师资建设，保障改革质量
　　长期以来，幼儿教师缺乏吸引力，师资短缺、流动性强是制约美国学前教育发展的重要瓶颈。数据显示：30%的新教师(5 年内教龄)流失，这一数据在贫困偏远地区更高。为充分增强幼儿教师的职业吸引力，奥巴马政府一方面为准教师提供奖学金或减免学费(teaching service scholarships)，鼓励其投身幼教行业;另一方面，增加幼教师资培训机构，全面承担准教师优质、专业的岗前培训成本。奥巴马认为美国的未来取决于教师，任何教育改革都要依托教师来贯彻实施。推行职业发展阶梯计划(Career Ladder Initiative)，因势利导对于不同发展阶段的学前教师给予不同的、具有针对性的补偿和指导，促进学前教师专业发展，提升学前教师专业素质。奥巴马上任初期就在《美国复苏与再投资法案》(《American Recovery and ReinvestmentAct of 2009 to A Blueprint for Reform》)教育拨款项目中将教师薪酬待遇问题单列，用以奖励全美优秀教师，此外，又在《改革蓝图对初等与中等教育法的重新授权》(A Blueprint for Reform：TheReauthorization of the Elementary and SecondaryEducation Act)中明确提出着力改善学前教师的工作环境。据美国劳工部2014 年的统计数据显示，学前教师平均每年工资38680 美元，中小学教师平均年工资57080 美元。
　　(三)以持续评估，跟踪改革进展
　　评估、监督不是目的，而是手段，要通过评估真正达到促进改革管理、推动项目落实、提高改革成效。如果缺乏评估后的奖优罚劣的激励机制，势必影响各州参与学前教育改革的积极性。为确保评估的公平、公正、公开，政府充分引进、资助包括民间机构、官方半官方的第三方评估机构、持续对项目的实施效果定期开展项目评估和公示评估结果，从而促进项目的持续发展。如美国早期教育研究所(EIEER)与联邦、各州政策制定者和其他政府组织监测、评估各州学前教育改革项目实施进展，收集、公布各州学前教育入园率、办园质量、经费投入等。自2003 年至今连续13 年发布全美学前教育报告《The State of Preschool Yearbook》，公布全美及各州学前教育入园率、质量标准、资源投入及建议，为政策制定者、研究者、公众等提供准确、及时的学前教育数据。此外，2016 年1 月19 日，美国教育科学研究所(IES)推出一个研究网络(The EarlyLearning Network)，提供可靠信息和有用的工具，跟踪全国范围内学前教育改革项目进展以及儿童从学前阶段到小学阶段的有效过渡情况，为政策制定者和实践改革者寻求提高学前教育质量、促使每个儿童获得成功的改革项目。
　　(四)以专门机构，统筹改革落实
　　近年来，美国联邦政府为确保学前教育质量，维护学前教育发展的统一性和均衡性，明确和强化联邦政府对学前教育发展的统一领导、统筹、规划、管理、协调、监督、评价等职能，加强联邦政府和各州政府之间的有效协作，奥巴马上任后提出设立专门机构总统早期教育咨询委员会(PresidentialEarly Learning Council)，共同商议学前教育改革和发展的方向，密切加强联邦政府和各州及地方政府的对话与合作。具体而言：一是加强项目合作，通过政策激励以及引导资金流动等，鼓励各州政府及地方政府积极参与学前教育及保育项目，如开端计划(Head Start)保育计划(Child Care)早期儿童特殊教育计划(Early Childhood SpecialEducation) 早期干预计划(Early Intervention) 妇幼保健(Maternal and Child Health)儿童福利和儿童虐待预防计划(Child Welfare and Child AbusePrevention and Health)。二是有效整合联邦政府及各州、地方政府的教育和保育资源，扩大服务供应范围，支持学前教育研究，在私人和非盈利部门收集和宣传最新的早期教育研究成果，推广州政府和地方政府的有效实践模式。三是调动社会各界，聚集政界、商界精英、社区宗教代表、科学领域专家学者，加强沟通对话，共同探讨扩大学前教育机会以及向婴幼儿领域进行研究和投资的议题。
　　(五)以关注弱势，推进改革公平
　　美国政府一直积极致力于为贫困弱势群体提供优质学前教育资源，不让一个儿童在起跑线上掉队。其一，通过项目经费的形式向处境不利儿童实施政策性倾斜。奥巴马政府向儿童保护与教育发展基金投入20 亿美元，用以向各州以发放额外经费的形式为低收入儿童家庭提供资助。2011 年5 月推出的力争上游计划(Race To The Top)，鼓励各州通过竞赛的方式取得经费奖励，重点考评各州各个年龄段低收入和处境不利儿童接受高质量学前教育的比例。其二，以法律规范为保障。奥巴马政府坚持全额资助《弱势群体教育法》(Inpidualswith Disabilities Education Act)，在不缩减普通教育支出的情况下为弱势群体儿童提供优质公共服务。在奥巴马2015 年12 月10 日签署通过的《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act)中再次重申，基于学前教育发展资助项目，创造或扩大中低收入家庭学生进入高质量或州立幼儿园的机会。其三，合理分配学前师资力量，通过项目拨款和设立奖金的方式，鼓励优秀的幼儿园园长和学前教师到需求迫切的落后地区长期任教，从而优化学前教育师资的均衡配置，促进学前教育公平发展。
　　三、美国学前教育改革的启示
　　随着我国城镇化进程的加快，人口流动的加剧，以及全面二孩政策的落实，再度把入园难、入园贵等问题推上了风口浪尖，学前教育受到前所未有的关注。美国学前教育改革对于我国深入推进学前教育改革具有重要的借鉴意义。
　　(一)明确学前教育的责权关系
　　一方面，转变政府职能，不断明确、强化、落实政府主导责任。建立服务型政府，不断优化政府公共服务理念，构建共同服务体系，并且在实践中不断摸索，探索机制体制创新。另一方面，各级政府及政府各部门之间应当明确权责，健全组织机构，完善制度规范，理顺运行机制，实现对学前教育事业科学、高效管理。
　　(二)加大学前教育的经费投入
　　一方面，应加强学前教育经费投入，建立健全财政经费投入体系，将学前教育经费纳入各级政府财政预算，确定其在财政性教育经费中的合理比例，出台公办园生均公用费用标准，强制性保障学前教育的最低投入标准，大力发展公办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务。另一方面，健全学前教育财政的管理制度，监控其投入方案和执行过程，规范学前教育经费的使用和管理，保障学前教育经费高效、合理使用。
　　(三)加强学前困境儿童的保障
　　一是建立健全困境儿童科学有效的资助体系，根据困境儿童自身、家庭情况分类施策，完善社会救助、社会福利等保障措施，通过社会专项拨款，制定困境儿童的教育和保育项目，实现对困境儿童群体的补偿，实现教育的精准扶贫。教育是消除贫困的最佳保证，加强对困境儿童的保障，有利于消除和抵消不利因素(贫困、性别、种族、健康等潜在因素)对其发展造成的负面影响，使得困境儿童有更多的机会走出困境，打破贫困在代际之间的传递，促进社会的合理流动，实现教育扶贫的造血功能。二是制定合理的幼儿园收费标准，并对困境儿童予以入园优惠和补贴，因地制宜、因人制宜为困境儿童提供学前教育机会，从出发点开始创造公平的环境。三是加强民政、教育、财政、卫生等部门建立协作联动机制，建立健全困境儿童保障关爱服务体系，以社区、村为基础建立亲子园，提供家庭教育指导和儿童早期综合发展服务。四是鼓励和支持社会力量参与，通过税费优惠政策、政府购买服务、慈善捐赠、实施公益等形式，支持社会力量举办困境儿童医疗、康复、托管等训练机构及帮扶项目。__
　　(四)增加前教师的职业吸引力
　　首先，确保幼儿教师队伍的稳定性。明确幼儿教师身份，把幼儿教师置于和中小学教师同等重要的地位，使其获得身份认同。给予幼儿教师编制，提高幼儿教师薪酬待遇。对于立志长期从教的优秀教师或自愿去贫困偏远地区任职的教师给予特殊津贴补助。其次，提升幼儿教师素质。执行幼儿教师专业标准，严格幼儿教师准入资格制度，确保幼儿教师的最低起点。建立多层次、多形式、多元化、开放、立体交叉的幼儿教师培训体系，鼓励幼儿教师不断提升自身专业素养。第三，提高幼儿教师职业吸引力。适当减免学前教育专业学生学费，鼓励优秀人员进入幼儿教师队伍，确保幼儿教师队伍数量充足。
　　(五)完善学前教育质量监督机制
　　一是完善学前教育质量年度报告制度，充分建立第三方评估机制，增强社会公众对于学前教育改革的关注和监督，激发学前教育领域不断解决问题，深化学前教育领域综合改革的动力。二是建立学前教育诊断改进机制，通过委托民间智库机构、高校和官方/半官方机构和专业评估组对学前教育政策法规落实情况进行全面分析和跟踪监测，充分发挥智囊团队的专业优势，使得评估结果更加具有专业性和公信度，以评促发展。