探究宪法框架下的依法行政

　　我国各级行政机关依法行政是国家宪法和法律贯彻实施的保证，也是落实党的方针政策的重要环节。依法治国和依法执政的关键在于保证国家行政机关依法行政，善于支持和保证行政机关依法行使职权，将宪法理念贯彻到各项行政管理工作中。
　　一、依法行政的根本在于依宪行政
　　依法行政，即行政权力的行使必须依据法律，必须获得法律授权，不能与法律相抵触。宪法的性质、地位和效力决定了依宪行政是依法执政的根本要求，依法行政必须首先依照宪法行政，不得违背宪法原则和精神。
　　（一）依法行政的依据源于宪法
　　在我国，宪法和法律是依法行政的主要依据。宪法是国家的根本大法，集中反映了全国人民的意志和社会发展规律，具有最高的法律效力。我们必须坚持宪法至上，部门规章、地方法规和行政法规都不得与国家的宪法和法律相抵触，确保法律体系的统一。这是依法行政的基本前提，也是我国宪法原则在法制建设中的实践运用。行政立法须合宪，立法机关制定法律必须严格遵守法定程序，并建立形成完备的法律制度体系。因此，坚持部门规章、地方法规及行政法规与国家宪法和法律相一致，就是为了充分尊重宪法和法律的尊严，充分体现人民的根本利益和意志。
　　（二）行政权力的边界要以宪法为准绳
　　依法行政是以宪法上的规范分权为前提的，在规范分权框架下，国家运作围绕规范展开，立法权提供规范，行政权执行规范，司法权监督规范，三权各负其责，径渭分明。宪法明确规定了行政权的权限和职责范围，行政权力运行应以宪法为边界，哪些行政执法权应该赋予，哪些不应该赋予，都要以宪法为依据。从行政权行使主体上看，无论是从处理中央与地方关系的宪法原则，宪法确立的地方政府与中央政府的关系与领导体制、地方政府的事务管理权，乃至于地方政府的组织机构设置、公务员管理，还是从其所归属的地方国家权力机关的宪法地位，宪法都作了明确的规定。
　　（三）依法行政必须保障宪法赋予公民的基本权利
　　社会主义法律的本质是人民群众意志的集中体现。政府的行政权力必须在法律规定的框架内运行。人民与政府的关系是依法行政的首要问题。依法行政无论作为一种民主行政，还是一种法治行政，其根本目的都是为了保障人民权益。政府行使管理国家和社会事务的行政职能，既不能失职，也不可越权，更不能侵犯公民的合法权益。在依法行政中，必须确立公民权益保障原则。这一原则主要包括基本人权保障、法定权利保障两个方面。
　　二、社会发展与转型对依法行政提出新的挑战
　　当前，我国正处在加快经济发展和全面深化改革的关键历史时期，各种社会矛盾复杂凸显，对政府行为及其行政权力结构产生了全方位的重要影响。政府部门依法行政环境正在发生新的变化，出现了许多新情况、新问题，面临更加艰巨的任务和挑战。
　　（一）立法滞后问题
　　我国目前正在实施的许多行政法规、规章制定于20世纪八九十年代，并未随着社会变化作出修改调整，使得法律法规不协调、不配套，互相冲突、抵触，甚至常常面临无法可依的境地。面对各种新生问题，一些已经实施的法律法规也存在规定不明确不具体、法律责任不清及程序性规范不足等问题。这些问题的存在，致使依法行政中地方政府产生分散主义、部门主义和本位主义，有法不依、滥用权力、惩罚不当、营私舞弊、无原则规避法律等现象层出不穷，危害了人民的基本权利。同时，由于部分行政法律法规不完善，致使行政机关执法手段疲软，对一些违法行为无权及时有效予以制I下，人民的合法权益得不到有效保护。
　　（二）法规违宪问题
　　宪法第八十九条第一款规定，制定行政法规必须根据宪法和法律。这就要求，制定行政法规必须完全符合宪法精神。但是当前，少数行政立法主体法律意识薄弱，把上位法看得过重，从而忽视了宪法精神。在各地立法实践中，一些下位法和上位法相冲突的违宪违法问题，严重破坏了我国的法治环境。比如湖南嘉禾拆迁事件，当地政府没有按照法定程序进行，其下发的强制拆迁通知，也与宪法精神相违背，忽视了对公民合法权益的保障。
　　（三）有法不依、违法不究、执法不公问题
　　首先，表现为一些部门行政不作为、有法不依，其根源不仅在于人情风气与庸俗观念，也受行政部门风气所影响，可以说行政不作为是有意识的、自觉的行为选择。比如当前饱受诟病的食品安全问题，有人认为这是因为监管法律体系不健全，但是仔细去对照法律，发现相关规定还是较为完善的。从最高人民法院所提供的相关数据来看，近几年对食品安全的司法监管也越来越严。我们再从机构设置来看，农业、卫生、质量监督、市场监管等部门一应俱全，与世界上其他国家相比，我们整个监管体系是最齐全的，监管制度也算是最严格的。但食品安全问题始终没有得到有效的解决，主要原因就是这些监管的法律法规没有得到真正执行，而是成了一个摆设。其次，违法不究和执法不公也是当前依法行政中不可忽视的问题，主要表现在两个方面：一方面，执法不到位，执法走样、失察失管的现象比较普遍；另一方面，执法随意性大，滥用权力、乱处罚、乱收费等现象比较普遍。这不仅严重影响了法律法规的有力实施，也损害了法律的尊严和政府的形象。究其原因，主要是党委政府的执政方式还没有完全转变到依法治理、依法行政上来，行政执法部门履行法定职责的责任约束和追究机制不健全，现行行政执法体制与人民群众对依法行政、严格执法的要求还不相适应，甚至部分执法部门还存在追逐部门和小团体利益的倾向。
　　三、宪法框架下推进依法行政的设想
　　坚持依法行政，深化行政体制改革，转变政府职能，必须在宪法框架下推进立法工作和制度建设，着手解决依法行政中群众反映强烈的突出问题，着力深化行政执法体制改革创新，着力推进廉洁政府建设法制化、规范化。
　　（一）践行宪法精神，不断完善行政法律体系
　　行政立法必须不断提高民主化、科学化水平，使行政法规充分体现民意、符合宪法精神，与人民社会生活相一致，符合经济社会的发展规律。一方面，加快立法步伐，推进行政法规废改立工作。要坚持通过立法途径，逐步将涉及人民基本权益的政策上升为法律法规，推动政策的法律化，明晰执法职责；要加快建立法律执行中相关的制度规定，尽量防止实施细则滞后、法规不配套等现象；要加快推进地方行政立法、部委规章的制定出台。另一方面，改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。探索现行法规修正机制，按照全面深化改革的要求，对现行行政法规执行中的突出问题，及时进行纠正完善，确保执法依据规定明确、操作可行、紧贴实际。
　　（二）理顺执法体制，确保执法合法有序
　　目前，我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽然经过多次改革已发生很大变化，但仍不能有效适应市场经济发展需要和民主政治建设要求。必须全面贯彻宪法精神，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，实现全能政府向有限政府转变，执法机构的设置必须满足市场和社会需求的基本导向。第一，明确行政执法主体资格，行政执法机构设置要科学合理，坚持从实际出发、因地制宜，不追求上下对口；尽量减少行政执法机构的层级，严控人员编制，明确规定各级机构数量、人员编制总数，对不具备执法主体资格的，坚决及时予以清理；积极推进行政执法体制的法律化、制度化建设，真正做到有法可依、执法必严、违法必究。第二，合理配置行政执法权，推动横向行政执法权的适当集中和纵向行政执法权的适当分解。在横向上，根据我国行政管理体制改革的方向，强化相对集中的行政执法机制，实行行政综合执法；在纵向上，把行政执法权进行权限划分，上级行政机关把执法权向基层下放，主要由基层行政机关行使执法权，上级行政机关负责管理和监督。
　　（三）建设一支高素质的行政执法队伍
　　人是法律执行的决定性因素。宪法精神的落实，关键是要有一支高素质的执法队伍。因此，推进依法行政，必须先抓好行政执法队伍的建设。一是增强执法队伍的依法行政理念。树立宪法和法律至上的理念，坚持以人为本、依法行政，将社会管理、经济调控的活动由政策型向法律型转变，进一步规范政府行政行为，严格限制部门权力扩张，充分发挥法律作用。同时，把握好合理性原则，正确处理严格执法和自由裁量权的关系。二是实行执法队伍的严格管理。坚持严格标准，切实把住入口关，选优配强执法队伍。加强执法队伍的业务培训，提高执法的能力素质。畅通行政执法队伍出口渠道，探索民主评议、社会监督、考试考核等方式，淘汰清理不称职、不适应人员，形成强者上、平者让、庸者下的选人用人导向。
　　（四）强化宪法意识，保障公民合法权利
　　当前，我国宪法对公民权利的保障机制还不够健全，宪法原则在实际的政治生活和司法实践中难以得到落实。在行政执法过程中，由于宪法条文的过于原则化，极易被权力代理人架空，成为各种违宪行为合法化的保护伞。在实践中，一部分重要案例往往会推动宪法制度的创新。比如，齐玉等案的宪法价值，就在于对公民受教育权的救济，这推动了对宪法权利司法救济的实践探索；孙志刚案直接推动了收容遣送制度的废除和社会救助制度的健全。通过上述热点案例的新闻报道，一方面增强了执法人员严格依法行政意识，另一方面也表明了公民的宪法法律意识正在潜移默化地增长。通过研究违宪事例，加快探索宪法具体化，将宪法及其附属法律文件更加具体化，将宪法精神通过有约束力的法律法规来予以规定，在一个个具体法律规范中加以落实，保证宪法的真正适用，从而推动依法行政的发展。