中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨

　　＂ 【摘  要】中国在整个20世纪的＂现代国家政权建设＂中，出现了4种新型的乡镇管理模式：即晚清至民国时期的所谓＂乡镇自治＂，中国共产党建立的＂议行合一制＂乡镇基层政权、＂政社合一＂的人民公社体制和＂乡政村治＂二元治理模式。但这一时期，传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系，从而形成了国家行政权的下沉与＂以农养政＂时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致我国乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的＂皇粮国税＂，标志着工业反哺农业、城市支持农村的＂后农业税时代＂已经到来。因此，下一步的乡镇改革基本方向和总体目标是：改进党对农村工作的领导方式，进一步完善＂村民自治＂制度，发展农村新型合作经济组织和社会中介组织，加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、服务型乡镇基层政府，不断提高农村社会管理和公共服务水平。
　　【关键词】国家政权建设；乡镇体制改革；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治
　　一、目前国内学术界在研究方法上的＂理论误区＂
　　中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和＂现代国家政权建设＂的双重建构中，乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上，＂乡镇＂的建制或重视或忽略，或延续或中断，或继承或革新，大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今为止，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是20世纪以来，国家行政权不断向乡村社会延伸，逐渐形成了＂资源汲取型＂和＂全能型＂的乡镇行政管理体制，显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此，我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过4次较大的改革：即1980年至1985年，进行＂社改乡＂和建立＂乡政村治＂二元治理模式；1986年至1989年，进行＂撤并乡镇＂和推广＂村民自治＂；1990年至1997年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今，进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点[4]。但目前的改革，许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的＂倒逼机制＂。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种＂有政无财＂的尴尬局面，学术界提出了＂撤销乡镇＂、＂县政乡派镇治＂、＂乡镇自治＂等政策建议[5]。这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清，也显示出目前我国乡镇改革已陷入＂方向迷失＂的被动局面。
　　二、晚清至民国时期的所谓＂乡镇自治＂
　　三、中国共产党早期建立的＂议政合一制＂乡镇基层政权
　　总之，＂从20世纪的乡村政治的百年史看，国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。＂[2]（p220）
　　四、＂政社合一＂人民公社体制的建立与瓦解