试论农民养老保障问题及对策

　　＂
　　论文关健词：养老保障 农民 老铃化 社区养老 家庭养老 基金管理
　　论文摘要：我国农民养老保障有着其特殊性:其养老保障对象人口数童众多，大部分无工资、劳保养老金，受教育的程度普遥不高，各地区发展不平衡。我国加入WTO及经济全球化，我国人口老铃化问题日益突出及农村传统养老方式功能的弱化等都要求加快农村养老保障的建设。其对策有:完善农村养老保险制度;重视家庭养老保障;健全农村最低生活保障制度。
　　一、我国当前农民的养老方式及养老保障状况
　　＂养老＂是指奉养老年人，包括经济供养、生活照顾和精神慰籍三个方面的结合。对一切有利于老年人生活和满足老年人需求的方法、途径、形式和手段都称之为＂养老方式＂，当前我国农村养老主要有家庭养老、社区养老和社会养老三种形式。
　　总的来看，我国农村养老现状仍以家庭养老占总体地位，基本沿袭农业社会的传统保障模式。
　　二、农民养老保障的特殊性
　　由于农村老年人口同城镇老年人口生活方式等的区别以及经济发展的状况不同，从而决定了农民养老保障的特殊性。认识农村养老保障的特殊性，从农村实际出发解决农民的养老问题，不仅对整个社会的稳定发展，而且对全国社会保障的完善和全面小康社会的建设都是很重要的。农民养老保障的特殊性主要体现在以下几点:
　　1、农村老年人口数量众多。据第五次人口普查数据显示:我国目前居住在农村的人口有80739万人.占总人口的63. 91 %。其中65岁以上人口占总人口的6. 96%，从中可看出农村老龄化的程度较城市重，并随着农村青壮年劳力向城市的不断涌入而呈现越来越严重的趋势。
　　2、农村老年人大部分无工资、劳保养老金。我国城市绝大多数老年人离退休后都能够领取到工资、养老金。而农民年老到不能从事农业劳动后绝大多数人不能领取工资、养老金。
　　3、农民普遍受教育的程度不高，农村老年人收人全靠个人从事农业劳动自养和子女供养，而城市老年人的个人收人除了退休金、个人劳动收人还有政府补贴等。
　　4、农村老年人与城市老年人不同，60岁后，仍有相当一部分老人继续从事生产劳动，依靠自己的劳动来维持生活。
　　三、建立农村养老保障体系的必要性
　　我国农村一直以来沿袭的都是以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。随着社会结构、经济发展、人口老龄化问题等的出现，如何使社会在养老负担不断增加的情况下继续保持活力，实现最优的社会继承和世代交替，缩小城乡差距，早日实现全面小康社会的宏伟目标，构建真正有效的农村养老保障是非常必要的。
　　(一)我国加入WTO及经济全球化，要求加快农村养老保障的建设
　　(二)我国人口老龄化的日益严重，要求加快农村养老保障的建设
　　2、中国的人口老龄化是在持续的生育率下降和平均期望寿命的延长共同作用的产物。由于70年代以来中国卓有成效地推行了计划生育政策，总的生育率从1970的5. 8降到现在低于更替水平的1. 8，人口平均期望预期寿命由建国前的35岁提高到70岁。
　　3、我国人口老龄化出现是在经济还不发达的条件下。发达国家的人口老龄化是随着工业化、城市化、现代化和经济逐步增长的长过程发展起来的，在人口老龄化已成为问题时，经济已达到较高的水平。而我国现阶段经济还不很发达，又面临社会转型、经济结构转型，就要承担庞大的老年人群各方面的需要。
　　(三)农村传统养老保障方式功能弱化，要求加快农村养老保障的建设
　　家庭养老一直是农民保障的主要方式，但改革开放以来尤其是随着市场化的推进，传统的以家庭养老为主的养老方式受到冲击。一是农村家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。计划生育政策的实施使家庭结构趋向小型化，据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5. 54人下降到1997年的4. 35人。农村独生子女在大幅增长，＂四·二一＂家庭结构在逐渐形成。以家庭养老为主的老年保障模式将使未来子女在养老问题上不堪重负。二是大批农村青年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。我国现在正处在从农业国向工业国转变的时期，在工业化过程中，必然伴随大量农村人口向城市转移，其中又以青壮年劳动力为主，同时，户籍制度的放开更促进了农村劳动力向城镇的流动。结果是农村老年人缺乏年轻一代的赡养。三是经济体制的转变对农村家庭养老提出挑战。在市场经济的条件下，竟争所带来的经营风险也日益加大，而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，农村地区贫富差距大，这种情况下，靠单个家庭来保障能力是很有限的。
　　(四)土地的保障的功能十分有限
　　迄今为止，我国建立起来的社会保障制度主要还是面向城镇人口，这种城乡差别的存在理由是农村居民拥有土地使用权，从而享有了土地的保障。于是，农民的养老、医疗、生活全依赖于分给他们的儿亩土地。那么，土地到底能提供多少程度的保障呢?
　　3、按现行的土地政策，我国农民拥有的只是土地的使用权，土地是不能出售的，所以农民在生病或养老最需要钱的时候并不能靠土地的产权变更来获取货币，以供其所需。
　　四、对构建农村养老保障体系的几点思考
　　随着工业化、现代化和市场化，单靠家庭是不能解决养老问题的，而必须发挥社会的作用。西方发达国家都已经逐步建立了一整套社会养老制度。我国当前应从农村的实际出发，构建多层次、覆盖面广、共济性好、管理有效、保障水平适当的养老保障体系。
　　(一)完善农村社会养老保险制度
　　自1991年民政部推行《县级农村社会养老保险基本方案》以来，实施效果并不很理想，参保人数逐年下降。该方案主要有覆盖面小、共济性差、保障水平低、可持续性差等缺陷，要完善农村社会养老保险制度，主要应健全以下几个方面。＂
　　1、健全基金管理制度，保证农村养老保险基金的保值增值。农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，而后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。在投资方面，根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，这种比较单一的投资渠道使增值保值变得困难。可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，允许养老保险基金适当放宽投资领域，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，这样既可以提高积累资金的增值率，又能促进资本市场的发展。在基金运营方面，国外许多国家保险基金运营都很成功，我国农村养老保险基金营运模式的选择应在借鉴国外成功经验同时又符合中国的国情，具体来说是建立＂市场化管理，专家理财＂的基金管理运营模式。即国家只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司实施监控，由基金管理公司对农村养老保险基金进行投资运作。
　　2、养老保险个人帐户应具弹性化。在农民进城务工、婚嫁或迁徒等情况下，保证将其帐户上积累的养老保险金划转到新址养老保险机构为他们所设立的帐户上。另外，根据国外的经验，农村养老金帐户还应增加抵御风险的功能。当农民养老金帐户积累达到一定金额时，国家可对投保人开办生产、教育和住房贷款，解决农民生活  的当务之急。
　　3、农村养老保险制度的建立与土地制度改革相结合。
　　我国对农村用地制度是家庭联产承包责任制，近年来，许多地方在土地多种形式资本化方面进行了积极的探索，通过实行转包转让、租赁、拍卖、土地经营权人股等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值。与此同时，从减轻养老负担的角度看，应该让退出耕地经营权的农户仍能凭他们原来拥有的土地经营权获得经营利益。承认农民在承包期内对土地使用权的控制，准许其进人市场转让或出租，以获取维系其养老的经济来源。
　　4、理顺农村社会养老保险的管理体制。
　　农村社会养老保险在建设中出现了许多困难和问题，其中一个主要的问题是管理体制的不健全。必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范.化与制度化管理。农村社会养老保险管理体制改革的目标是:建立与社会主义市场经济和养老基金筹资模式相适应的管理体制;政、事、财分开的制衡机制;内部监督、审计部门监督和社会监督相结合的监督体系。中央、省、地三级政府主管部门保留行政机构，负责政策制定、建章立法、组织推动和行政监督;县、乡两级负责保费的收缴、个人帐户管理、养老金发放等具体事宜，不承担基金管理职能;中央、省两级设立专门的基金管理机构，其性质为金融企业法人或具有金融职能的事业法人，承担基金管理人的职能(王以才，1999)，从而保证农村养老基金的保值增值。
　　5、明确政府工作职责。农村社会养老保险的本质是社会保险而不是商业保险，是社会政策而不是经济政策。因此，政府在制度建设中应扮演主要角色。在观念层面上，国家应确定以社会性和公平性为原则的城乡一体化的基本养老保险制度建设的长远目标，构建一个动态开放体系;在行动层面上，在该制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起社会保险的责任，加大对农村社会养老保险的资金投人。
　　(二)重视家庭养老保障，使家庭养老和社会养老互补
　　西方一些发达国家，尽管社会福利项目的内容比较丰富，但大多数老年人仍生活在家中，主要是家庭养老具有其他一些养老方式所不具备的特征。如在家庭中养老，老年人能获得最大的精神慰籍，且熟悉的家庭环境和生活环境令老年人可缓解进人老年后容易引起的空虚等。此外，我国现在养老保障社会化的程度还不高，保障网络还不完善，若因家庭养老保障功能弱化而不加以坚持和重视，将有可能出现保障的＂断层＂。
　　(三)健全农村最低生活保障制度
　　农村最低生活保障制度是国家和社会为保障家庭人均收人难以维持最基本生活的农村贫困人口建立的社会救助制度，是确保农村贫困人口基本生活的措施。目前，欠发达地区的大多数农民生活非常困难，特别是这些地区的老年人，他们的养老更存在很大的问题。因此，建立和健全农村最低生活保障制度对于欠发达地区的农民和老年人具有非常重要的意义。
　　(四)健全其他保障方式
　　农村＂五保户＂老人的供养一直进行得较好，是社区养老最典型的方式。社会救济、优抚保障、社会福利等并不直接表现为养老保障方式，而是属于基本的社会保障范畴，并构成农村养老保障的基础。没有这个基础，农村的弱势群体，特别是有困难的老年人将失去生存保障的基础。
　　(五)协调城乡社会养老保险的关系
　　笔者认为，解决农村问题、农民问题的思路不应就农村、农民论事，而应从农村与城市共同发展的宏观角度来思考。当前由于客观形势及农村与城市经济的差异而保障有所区别，但农村社会养老保险是整个社会保障体系的，一部分，随着经济社会的发展必然要求农村养老制度向城市养老保障制度转轨。如何转轨是一个值得进一步研究的问题。
　　最后，发展经济是解决一切社会问题的基础，老龄化问题也不例外。我国老年人的养老保障压力之大除了人口众多，主要还是我国目前经济水平较低。所以我国重点要发展经济，包括创造良好的经济环境，宏观经济持续增长将为改善人们的生活创造必要的前提和条件。