浅谈对法治政府的理解

　　一、法治政府的由来
　　古希腊著名哲学家亚里士多德在其《政治学》中提出了一个重要观点，即一个秩序良好的国家，不应该是人来统治的，而应该由法律来统治。这一思想可以说是法治政府的思想渊源。《韩非子有度》中曾经出现这样的文字:国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。法治政府，即政府职能的发挥必须依据法律，不得与法律相抵触的政府。它要求行政机关及其行政人员的一切行政行为都要有法律依据，在法定职权范围内严格地依法定方式和程序行政，一旦违反法律规定就要承担相应的法律责任。因此，建设法治政府的过程就是把法治政府的内涵具体化并且运用于实际操作的过程。十二五期问，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征，随着行政生态环境的新变化，对政府公共治理提出严峻的挑战，政府在新的治理中需要实现由财富创造者向环境提供者转变、由经济建设型政府向公共治理型政府转型、由官本位向民本位回归。
　　法治政府是近年来提出的一个新的行政法治理念和目标。在我国，对行政机关及其社会公共管理活动的规范，最早提出的要求是强调行政机关要做到依法办事，这种提法从改革开放初期一直持续到20世纪90年代初期，直到1993年八届全国人大一次会议上的《政府工作报告》中，才第一次正式提出了依法行政的概念。改革开放之后，中国的法律体系基本建立完备，更确立了全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。在1978年，党的十届三中全会就提出了有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的十六字方针。1997年，党的十五大提出依法治国。1999年，现行宪法的第三次修正，依法治国入宪。2003年，《国务院工作准则》将依法行政作为国务院三项基本工作准则之一。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出》加快建设法治政府，全面推行依法行政。2007年，党的十七大将法治政府建设取得新成效作为全面建设小康社会的要求。除了以上重大成就之外，改革开放30年来，党中央已经陆续颁布了一系列关于建设法治政府的相关性文件，可见党中央对建设法治政府的重视。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，紧紧围绕全面推进依法治国战略抉择，在深入推进依法行政、建设法治政府方面不断迈出重大步伐。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国重大问题，既是对历史经验的深刻总结，也是着眼未来的战略部署，必将推动法治政府建设取得新的进展。
　　二、法治政府的含义
　　广义上说，法治是指通过法律治理社会。在现代社会，治理社会的主体是政府。政府通过法律治理社会，应达到一种理想化的状态。与理想化的社会治理状态所匹配的政府状态，我们可以称之为法治政府。法治政府首先应是一种状态，这种状态又表现在两个方面:一是政府的组织形式必须法定，即政府必须依法律设置，其职权必须由法律规定，也就是说，政府内部具有的组织及其享受的职权都必须有法律依据。而具有法律依据的职权应是符合权力制衡下的权力分配结果。政府所拥有的职权来源于法律，而法律的规定又是最为合理的，只有这种应然状态，才是法治政府应具有的状态;二是法治政府所要求的状态应是政府的权力能够严格按照法律的要求行使，一丝不苟，准确无误，其所达到的结果应该是法律固有的目的。当然，这里的法律是指良法。良法通过政府行政权力的行使达到立法者的应有目的，这种状态就是法治政府应有的状态。法治政府不仅是一种法治状态，而且，还应是一种科学的行为模式。固然法治政府所要求的状态是理想化的状态，而实现这种理想化的状态依赖的主要还是政府通过一定程序设计的行为来实现，所以，法治政府还应表现在一定的合法合理的行为模式上。这要求政府必须在法律规定的职权范围内活动，其行为必须合法，非经法律授权，不可具有并行使某项职权。政府的行为方式符合法律的要求，这是法治政府另一层含义。也就是说，为了达到一定的理想治理状态，需要理想化的治理路径，这种治理路径体现在政府行为的模式上，如果政府的行为模式符合法律的要求，这种政府，我们称之为法治政府。
　　法治政府既是一种状态，又是一种行为模式，状态是法律框架下的理想状态，行为模式是法律指导下的运行模式。无论在状态上，还是在具体的行为方式上，都能符合法律的要求的政府才是法治政府。从状态上讲，法治政府是人类社会的追求，是人类社会的奋斗目标;从行为模式上讲，法治政府是指在追求人类社会最高法治境界的状态过程中，能够达到的最为合理的政府权力运行路径。我们一般所谈的法治政府建设，主要是指在行为模式上的构建。从政府行为模式的构建上来讲，法治政府的运行机制应是科学合理的，这主要包括政府责任监督制约机制健全合理、政府行政执法责任制健全合理、政府行政管理公示制度健全合理、政府行政评议考核机制健全合理、政府行政损害赔偿制度健全合理以及政府公开采购制度等均需要健全合理。所以，从政府行为模式的构建角度理解法治政府，应该认识到法治政府是一个动态的概念，即便是在一定时期，达到某种制度要求，也可以理解为实现了法律意义上的法治政府，但是，这并不是终极目标。
　　三、法治政府不同于法制政府
　　应当说，现在所提出的法治政府的概念不同于以往我们所提出的依法行政的概念。依法行政的基本含义是指行政机关的行政管理活动要依据法律规定，在宪法和法律等法律规范的范围内活动。从价值取向来看，依法行政更多强调的是一种行政机关的行为原则，即对行政机关从事的社会公共管理活动所提出的一种原则要求。依法行政所依之法，指的是一种广义上的法律规范，它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规以及部门规章和地方政府规章。从依法行政的价值取向和追求的目标来看，它追求的是法制政府而非法治政府。由此可见，依法行政虽然强调行政机关的行政管理活动要依据法律规定，在宪法和法律等法律规范的范围内活动。但是，依法行政却无法包含法治政府所包含的高效政府、有限政府、透明政府、责任政府、服务政府等涵义。因此，随着依法治国，建设社会主义法治国家治国方略和治国目标的提出，也必然要求政府做到依法行政，并最终建设成为法治政府。
　　法治政府与法制政府的区别主要在于法制和法治。从静态意义上讲，法制是指一国的法律制度;从动态意义上讲，则指的是法的制定、法的执行、法的遵守和法的监督等各个环节的统一，指的是法律制度制定和实施的一系列法律实践活动的动态过程。法制的核心是依法办事。而法治作为一种国家的治理方式和原则，其中蕴涵有良法之治、法律至上、公平正义、权利保障、权力制约等价值取向。古希腊思想家亚里士多德在对法治概念的最早诠释中，实际上就已经区分了法制与法治的不同涵义。亚里士多德指出:法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。由此可见，亚里士多德所讲的法治，至少应包括两个条件:一是有制定得良好的法律，这是法治的基础和前提;二是制定得良好的法律得到了全社会的普遍遵守，这是法治所要达到的理想状态。二者的完美结合，即为法治。可见，法制政府与法治政府的含义虽然相互联系、相互渗透，却有本质的不同。法制政府与法治政府的共同之处在于二者都必须具有法律和制度，都强调法律的执行和遵守，都强调依法行政。但是，法制政府所强调的依法行政之法，却没有明确的价值取向，即良法(善法)、恶法皆为法。由此引申，法制政府既可以依良法而行政，也可以依恶法而行政。如果依恶法而行政，则政府只能是专制政府而非法治政府。法治政府所依行政之法则有明确的价值取向，即为良法。非良法即非法治政府。当然，法治政府的完整涵义应当是依良法而严格行政的政府。因此，法治政府除了法制政府所包含的具有法律制度、强调法律的执行和遵守、强调依法行政等价值要素之外，还包含有法治所蕴涵的民主政治、公平正义、权利保障、权力制约等价值要素。正因为如此，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中强调，建设法治政府，必须建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，以及权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和科学化、民主化、规范化的行政决策体制强调行政管理要做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
　　四、法治政府的主要特征
　　(一)责任政府。法治政府应当是责任政府。所谓责任政府，就是说政府要对自己的行为负责，特别是要对自己的违法行为负责，承担相应的责任。责任政府是民主政治、法治国家、法治政府的基本诉求，也是政府实现廉洁、高效的必要基础。作为现代意义上的责任政府，其应然性质主要体现在:
　　1,责任政府是有能力的政府。公共性是政府的一个重要属性，其首要的和最终的目的是维护和实现公共利益，满足公众的利益需求。这就决定了政府必须有足够的能力去实现这一使命，为公众提供优质的服务。政府能力始终就是判断政府优劣的重要标准之一。因此，政府能力的强弱决定了政府能否把自己的意志、目标转化为满足公众需要的现实能力，而政府的目标和意志主要是人民群众的意志和利益的集中体现。这也就决定了政府必须是强政府(而不是弱政府)才能最大限度的运用它所掌握的各种资源，认真贯彻、落实为人民谋福利的宗旨。政府能力的价值判断标准主要是:政府自身素质的高低、政府能否对所拥有的社会资源进行合理有效的配置、政府能否运用合法性权威对社会利益关系进行整合等方面。
　　2,责任政府是可问责的政府。一个负责任的政府必定是一个可问责的政府，而且，可问责政府也是建立责任政府的关键和必然选择。然而，长期以来，政府官员既没有要问责的习惯，也没有被问责的心理准备，社会也没有要问责的氛围，而公众更没有问责的勇气，习惯和惰性导致了对政府进行问责的最大障碍，一旦出现重大事故或损失，责任由谁来承担?向谁追究责任?按主权在民和民主政治思想，政府的一切权力来自公众的授予，政府的一切行为必须对公众负责，公众有问责的权力，政府有受问责的义务。这就要求政府做到:一是在行使职责过程中，要有所交代，向公众解释这么做的理由;二是在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的责任;三是在这种责任中选择正确的责任形式，做到罚当其责。只有这样，公众对政府及其行政人员的行政行为才拥有知情权，并对其失职行为进行问责，这样的政府才是一个真正意义上的负责任的政府，这也是责任政府的本质体现。然而，在现实中，当政府及其行政人员一旦出现失职行为并且对公众的生命财产造成严重损失时，公众对政府及其行政人员的问责显得多么的苍白无力，这主要是由于目前政府问责制不健全、不完善，主要表现为：(1)问责主体(人为的缺位;(2)问责客体不清晰;(3)问责范围太窄;(4)问责力度不强等因素。从而导致问责不能顺利开展，侥幸有个别官员被问责，甚至引咎辞职，也是迫于上级和公众的压力，或自感有愧于公众所托而辞职，而非政府官员的主动辞职，这完全有悖于民主政治理念，有悖于责任政府。
　　(二)有限政府。法治政府应当是有限政府。这主要表现在政府权力有限、政府职能有限这两个方面。政府权力有限是指:政府的权力来自于人民，是人民通过法律授予政府权力的，因此，政府只有在法律的权限之内才能获得权力和行为的合法性。从权利和权力的来源来看，在公民权利与政府权力的关系上，公民权利是政府权力之源;公民权利是公民本身固有的，不是由政府赋予或让渡的;相反，政府权力则是公民权利授予的，而非自身固有的。从法律的角度来看，公民的权利是广泛的，只有法律禁止的，公民才不得为之，凡是法律没有禁止的，公民皆可为之，即法无明文规定即自由。而政府的权力则是有限的，它的权力只能来源于人民以及法律的授权和委托，它必须在法律规定的范围内活动，否则即为无效或非法，即法无明文规定即禁止。政府的权力必须以法律作为自己的最终依据。由此可见，法治之下的政府权力必然是一种有限权力，法治之下的政府也必然是一种有限政府。政府职能有限是指:政府职能是政府行政管理的基础，也是政府行政权力作用的范围。在不同的时期，政府的职能是不同的。在自由资本主义时期，政府在很大程度上只是扮演一个守夜人的角色，那时奉行的原则是管得最少的政府是最好的政府。但是到了垄断资本主义时期，由于垄断和竞争的加剧，出现了市场失灵，因此，需要政府出面加大对社会的干预力度。但是后来由于政府干预过度，在某种程度上又出现了政府失灵的问题。于是，人们又要求对政府的权力加以限制。在社会主义国家的计划经济时期，政府的职能几乎是无所不包，与之相适应，政府的权力也是无限的，政府几乎无所不管，那时的政府在某种意义上几乎是全能政府和无限政府。但是在市场经济条件下，尤其是在社会主义市场经济和社会主义法治条件下，政府的职能是有限的，有很多事情不需要政府去管理，而应由社会和市场本身去解决。
　　经过长时问的实践和认识，人们基本上达成了以下共识:第一，凡是市场能够解决的，要靠市场自身去解决，政府不要干预;第二，凡属社会组织、中介组织能够解决问题的，让它们自己去解决，政府不要插手;第三，凡是属于政府、市场都能解决问题的，仍然让市场去解决，政府不要干预，只有在市场和社会解决不了，或者市场解决的成本和社会组织解决的成本高于政府解决的成本时，政府才应介入。国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作了明确的界定:凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。政府行政权力与其他任何权力一样，具有扩张性和腐蚀性。如果不对这种权力进行有效的规范和制约，任其无限扩张，就有可能出现行政权力滥用，产生腐败，从而不仅损害社会公共利益，而且还会侵害公民的生命、财产和人身自由。所以，必须对政府的行政权力进行有效的制约。因而，政府必须是有限政府。
　　(三)透明政府。2003年3月19日，在国务院第1次常务会议上，温家宝总理提出，要建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。十六届三中全会强调要增强政府工作的透明度。透明政府作为一种政府模式建设受到了中央的重视，这是理论研究与政府实践的互动发展。透明政府至少包括政府组织透明、政府决策透明、政府管理透明。政府组织透明要解决的问题是公众有权知道政府在做什么。具体来说，主要包括:政府机关的设置体系，明确各个政府机关的职能分工，公开政府机关的办事规则与要求;公开政府工作人员(公务员和政治官员)职权范围，包括拥有的决策、指挥、命令、制裁的权能，其中主要是包含有多少决策权、财产支配权、人员调拨权、公物享用权，以及对管理相对人的处分权，这些权力的公开有利于克服滥用权利、机构之问争夺权力和相互扯皮的现象。政府决策透明要解决的问题是公众有权知道政府为什么要这样做，政策、法规为什么这样制定。政府决策透明不仅是决策科学化、民主化的必然要求、重要条件和保证，而且也关系到决策权的正确使用问题。政府决策公开，特别是政府重大决策公开，是现代民主社会的最基本要求之一。而且，政府决策公开是防止权力严重错位，避免因官僚主义造成纳税人投资重大损失的重要措施。政府决策透明主要包括决策过程公开和结果公开。政府管理透明要解决的问题是政府怎样做。行政机关是国家权力的执行机关，依照宪法和法律的规定行使国家行政权。行政职权所涉及的范围及其广泛，从内容上看，行政机关执行权涉及的决定和国家法律、法规的活动，包揽了经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面。由此可见，政府执行的公开涉及到社会公众生活的方方面面，有着十分重要的意义。政府执行的公开是指行政机关在实施具体的行政行为时，应当向纳税人和公众公开，既要让当事人了解，也要让其他纳税人或有关的组织了解，为纳税人和有关的组织评价自行政机关的具体行政行为的合法性与合理性提供机会。政府执行的公开可以分为执行过程的公开和执行结果的公开。行政执行过程的公开是指在具体的行政执法活动中，应公开其过程，也就是要让纳税人清楚执法活动是怎样进行的。行政执法行为包括:行政决定、行政处置、行政检查、强制执行、监督、奖励、物质帮助、行政处分、行政处罚、行政许可和认可及行政合同等。公开行政执法的过程有助于行政执法人员严格、公正地行使执法权，以维护法律的严肃性和有效性。政府透明化不是目的，而是手段。政府透明化可以让纳税人和公众知道政府在做什么，为什么要这样做，又是如何做的。政府透明化的目的是为了更好的监督政府。2008年，我国出台了首部针对政府信息公开的专门法规《政府信息公开条件》，其中以公开为原则、不公开为例外的规定让政府信息公开有了制度上的保障。在条件逐年推进中，我国政务信息加速走入阳光季。
　　综上所述，法治政府是一个全新的行政法治理念和行政法治模式。它不仅要求政府(行政机为要严格依法行政，政府(行政机)为的设立和运作要依据法律，政府(行政机)为的立法行为和执法行为要严格遵守法律，从而实现政府组织和行为的合法化、规范化和程序化，而且要求整个政府(行政机关)及其行为要体现法治的价值理念，即体现民主、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念。可见，依据体现广大人民群众意志、意愿和民主、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念的法律而设立和行为的政府，才是法治政府。