浅谈公安行政执法中若干法律措施的操作适用

　　依法治国、建设法治国家的一个重要方面是要求执法主体讲求执法效果，而使执法对象真实地承担和履行法律规定的责任和义务，是体现和检验执法效果的一个基本问题。目前状况，我国公安行政法律的体系结构中，体现于某些行政法律措施方面，在立法层面上，仅有立法中的原理性、概念性规定；在执法机关制定的有效文件层面上，虽然有一些原则性、界限性的要求，但是对于如何规范化进行执法操作，在许多方面还是缺乏统一的规定，尤其缺乏具体应用方面的条目性、连贯性、操作性等基本环节规定，甚至于出现极少数的行政法律措施，徒有虚名，没有具体的实施内容及其程序环节的要求规定。无章可循、无据可依，处于这种状况，极易导致执法人员认识不清、把握不准，产生多样化、模糊化的执法问题，难以达到法律实施的真实成效，从而体现不了法律实施的权威性。作者就某些与公安行政处罚机制相关配套的法律措施进行分析研究，在填补操作空白上做些探讨，以期达到进一步完善规范化执法的效应。
　　一、责令其监护人严加管教和责令其监护人严加看管和治疗法律措施的适用及操作问题
　　《治安管理处罚法》第12条规定对于不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教《治安管理处罚法》第13条规定精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。在此，特定的违反治安管理行为人的监护人便附加成为另一具体的执法对象了，但是如果被责令者（监护人）拒绝承担和履行法律规定的责任和义务？怎样进行处理呢？我国《治安管理处罚法》对此未作任何规定。在这一法律措施中，其中的责令是不以人们意志为转移的单向性法律行为，被责令者（监护人）应当无条件地依法接受，如果拒绝接受，就应当承担相应的法律责任。另一方面，对于该法律措施实施的操作运用，是否需要在不予行政处罚决定书中载明，现行的法律法规体系中也没有明确要求。北京市公安局在这方面的规定做法是，应当向其监护人当面告知，制作一份笔录，在笔录中反映出对责令监护人教育管理的内容，再让监护人签字将违法行为人带走。笔者认为，最起码地，为保证这一法律措施运用的实际效果，公安机关可以单独或者附加要求其监护人写一份有关管教具体措施的书面材料，加以佐证，并且作为事后进行法律监督的依据，真正体现这一法律措施的实施落到实处。严加管教程度上不同于管教或者一般管教严加看管和治疗程度上也不同于看管和治疗或者一般看管和治疗，必须保证有可行到位的具体方式和环节来加以体现。当然，更为合适的做法是于此制定全国统一的法律文书表格加以规范化，在法律文书表格设置上，应重点体现和反映出对责令监护人教育管理、看管和治疗等具体方式方法和措施环节的内容条目。
　　二、传唤法律措施的适用及操作问题
　　对违反治安管理行为人，并非一律采取传唤措施进行询问。《治安管理处罚法》第82条规定需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。传唤的主要目的就是为了及时询问查证案件事实，有需要传唤的存在，相对就有不需要传唤情形存在。但是如何对需要传唤和不需要传唤二者进行界定呢？现行法律法规体系中对此未做任何规定及解释，在实际操作时，必然导致随意模糊执法现象的发生。当今社会，随着我国经济社会的发展，法治建设的进步，行政权与公民权利平衡的现代行政法原则越来越受重视，并在行政领域的各个方面表现出来。因此，在治安管理处罚制度的进一步发展完善中，行政权与公民权利平衡的现代行政法原则必然有所反映。在治安管理处罚制度的基本理念、基本原则上，行政权与公民权利平衡原则将逐渐得以确立，在治安管理处罚的具体制度设计和执法操作层面也将不断体现出来。如何对需要传唤和不需要传唤二者进行科学界定呢？传唤并非查处治安案件的必经程序，对不需要传唤的违法嫌疑人，则不能采用传唤措施进行询问。依法采用传唤措施，是为了保障顺利地查明案件事实进行的，是随着案件调查进展情况的需要而使用。笔者认为，采用传唤措施，特别是使用传唤证传唤（书面传唤）时，应当有公安机关通知违法嫌疑人及时到案接受调查的前置条件规定，只有在违法嫌疑人不配合的情况下，才能进行书面传唤。建议在《公安机关办理行政案件程序规定》这一部门规章中增设这方面的内容，当然，如果能够对适用书面传唤的各种情形进行条目式的表述和规定，对于解决操作事项则更为完备。
　　此外，在某些部门规章中存在着概念不清，有碍执法规范化操作的问题，待解决处理。如《公安机关办理行政案件程序规定》中第52条规定询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行其第57条又规定询问违法嫌疑人，应当在公安机关的办案场所进行。在地点的规定上模糊不清，发生、、产生明显冲突，其所在市、县内的指定地点与公安机关的办案场所是否属于同一概念，是否有设置在公安机关内的办案场所和设置在公安机关外的办案场所之分。而且市的范围不清，是县级市，还是省辖市（地级市），或者是中央直辖市。比方说，甲、乙二县同属于一个省辖市（地级市）管辖，如果违法嫌疑人在甲县违法后，逃回其住所地乙县，问：甲县公安机关，可否到乙县去将违法嫌疑人传唤到甲县？在回答这类问题时，就有两种截然不同的意见，一种意见认为，甲县公安机关是不能直接到乙县去将违法嫌疑人传唤到甲县，理由是只能由一个县管辖，即县内另外一种意见认为，甲县公安机关可以到乙县去将违法嫌疑人传唤到甲县，理由是甲、乙二县属于同一个市管辖，属于市内。
　　三、不再处罚法律规定的适用及操作问题
　　在法律法规中之所以有不再处罚的规定，其基本前提是必须有违法事实和违法行为人的存在，不再处罚是刚性设定的对超过追究时效的违法行为不能进行追究行政责任的一项专门设置。行政案件是否超过追究时效，需要经过法定机关通过调查后，才能给予确定，没有经过依法调查，是不可能获得结论的。对群众报称可能超过追究时效的行政案件，公安机关应予受理，否则，就明显违反《治安管理处罚法》第77条规定的要求。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，在公安机关确认行政案件是否超过追究时效前的调查阶段，对违法嫌疑人是可以采取行政强制措施的，但是经过调查后，确认违法行为已过追究时效的，经过派出所等以上负责人批准，应当终止对案件的调查，终止调查时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解除。但是，对超过追究时效的行政案件应以何种方式进行全面处理？笔者认为，公安机关经过受案查证到决定终止调查的这一时期内的调查工作，案件是否超过追究时效已经明显呈现出眉目，基本事实已经完全清楚。既然案件已经依法开展了调查，违法事实确实存在，不管其是否超过追究时效，都必须有一个结论，这也是对执法的必然要求，不能敷衍塞责，不能有因无果地草草收场，必须做出相关处理决定来加以体现。虽然对已过追究时效的行政案件需要终止调查，但终止调查并不是说可以对案件终止处理，并不意味着对这类案件可以再不闻不问了，终止调查只是意味着调查不需要继续进行下去了。
　　如何全面规范地解决处理超过追究时效的案件及其善后事项问题？笔者认为，不再处罚既不能等同于不予处罚，也不能视同于不再处理。不予处罚是因违法行为人年龄、行为能力、违法情节等多因素情形进行的法律特别设定；而不再处罚只是因违法行为人超过追究时效这一情形做出的另一法律专门设定，根本不排除超过追究时效违法行为的社会危害性，如果发生在追究时效内，应进行处罚。既然在通过依法调查的基础上，已经可以确认超过追究时效案件中明确具体的违法行为人了，在对违法行为人的处理问题上，便到了应该有一个实实在在结论的时候了，而只有通过依法做出行政处理决定这一方式，才是实现的唯一途经。执法实践中，对于超过追究时效的行政案件，后续问题是明显需要解决的，如后续事项中涉案财物和承担民事责任等问题，依据《治安管理处罚法》第5条的原则规定，超过追究时效行政案件的违法行为人是应当承担对他人造成损害的民事责任；根据公安部相关解释规定，对超过追究时效的违法行为不再处罚，但有违禁品的，应当依法予以收；按照《公安机关办理行政案件程序规定》第167条的规定，在做出行政处理决定时，也应当对涉案财物一并做出处理。因此，笔者认为，可以将不再处罚纳入不予行政处罚范围内，以制作法律文书的形式加以体现，应明确不再处罚属于《公安机关办理行政案件程序规定》第147条规定的确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，做出不予行政处罚决定；有违法所得和非法财物、违禁品、管制器具的，应当予以追缴或者收缴这一范围中。以制作法律文书的方式做出不再处罚决定，连贯配套，通过合理地衔接该类案件中的关联对应事项，体现对超过追究时效案件的全面规范处理，从而形成一套完备的执法机制。