信访制度及信访实践再思考

　　论文关键词：信访制度，信访实践，和谐社会，政策回应渠道
　　论文摘要：我国特有的信访制度作为政策回应的制度化渠道，在社会和谐与稳定中承载着特殊的意义与作用。但信访制度设计还存在定位不准确、职能不清晰、机构不独立、监督乏力等缺陷。而在实践中，信访制度又受到公务人员、信访人及公众、各级政府首长或行政领导等人的因素的制约。要改革信访制度与实践，需要从制度定位、管理权限与机构建设、主客体素质建设、信访危机管理等方面加以思考与推进。
　　任何制度与政策的实施都会对不同社会群体的利益产生影响，这种影响需要制度化的渠道反馈给决策者以便改进政策，寻求社会的和谐发展与持续稳定。我国特有的信访制度便是公众对政策回应的制度化渠道之一，在整个国家与社会的稳定大局中承载着特殊的意义与作用。
　　一、信访制度设计中的缺陷
　　（一）定位不准确。信访制是作为社会减震器还是作为民意回馈渠道而存在，这是我们考察信访制度存在的社会根源时首先需要回答的问题。对这个问题的不同回答决定着信访制度的服务方向和服务力度。如果只作为社会的减震器而存在，信访所体现的民意只是手段，而达到稳定才是目的。如作为民意回馈渠道存在，就不仅仅是使社会稳定，更重要的是社会表达民意、反映民意、解决百姓问题、制定与改进政策的重要途径，尊重与实现民意是其存在的根本目的。我国《信访条例》总则第一条中为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访人的合法权益、维护信访秩序的表述，一方面明确了信访制度存在的民主特性，另一方面凸显了民意及民意表达的被动性。结合其后的具体细则可以看出，《信访条例》突出了信访制的减震器作用，侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定上，这样就不可避免地简化了它的功能与要求，降低了信访制度的应有功效。在这样的指导思想下，信访制这台减震器更多情况下只能暂时减少社会矛盾，或暂时掩盖社会矛盾，久而久之，信访人反复越级缠访就难以避免并呈扩大态势。可见，在信访制度设计中，民意表达诉求不突出，有将其内含的民主责任替换为简单的倾听、转办等简单化倾向。
　　（二）职能不清晰。信访人提出的信访事项涉及方方面面，并可能牵涉人大、政府、司法、党委等不同的领域，那么这些多领域多层次多样性的信访事项应归口至哪个部门来管理？目前，诸多部门都设有信访机构来受理和处理信访事项：如各级人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各级法院内的申诉机构、各级政府中的监察部门以及各级政府专设的信访局、公安及社会保障系统专设的信访处、科等。这种状况的事实性和潜在性负面影响是：第一，使政府财力、人力、物力分散，单位办案资源紧张，难以充分有效解决信访问题。第二，由于不同部门对同一信访事项介入力度与处理方式的差别而出现不同的信访结果，由此在增加各信访部门间矛盾的同时使信访人及其他群众对信访部门产生信任危机。第三，在这种信访格局中，信访机构与信访干部都会面临信访问题久拖难办的怪圈，这是由信访处理的权限不清和角色冲突决定的。第四，这种信访格局给管理部门信访统计带来难度，统计数字可能不能真实地反映情况，这就不能为地区或部门的相关决策提供准确的信息。总之，信访职能归属不清必然带来多头管理、职能交叉的问题，而职能交叉意味着职能真空，谁都有权管的事谁都可以借口推脱。
　　（三）机构不独立。这包括以下几种情况：第一，涉及权力、司法、党委系统的信访事项，从制度设计与组织格局的角度讲，政府专设的信访局等部门无权干涉，前已阐明，此不赘述；第二，政府职能部门中的信访机构归本部门的党委和中枢机构领导，其设置不独立且地位低于党委和中枢机构，当面临某些涉及上级领导或中枢机构决策的信访事件时，信访机构能力失灵。第三，各省、市、县专职信访部门归属省、市、县政府的领导，信访干部的任免受制于上级党委、政府及其主要领导，从权力与地位上它没有能力来公正地监督并办理涉及上级领导机构和领导者的信访案件。同样对于平级的其他职能部门，同级信访局也只有建议、督办权，并没有直接的管辖和处理权限，这样使信访局的监督难以摆脱缺钙状态，软弱无力，信访案件的结案率也就难以有大的突破。
　　（四）监督乏力。由于信访干部人事任免不独立、经费使用不独立、处理权限不独立的原因，致使各级信访机构对信访事项的处理与督办必然缺乏刚性。面对涉及上级部门、上级领导、实力部门的信访案件时，要么睁一只眼闭一只眼，明哲保身；要么安抚群众，走走程序；要么力不从心，束手无策。这是信访工作在制度和实践层面存在的重大体制问题。
　　二、信访实践的主客体缺陷
　　（一）政府公务人员的疏慢。我国信访机构设置的分散交叉性与信访工作本身的复杂性，要求工作人员在具有高度工作热情和责任心的同时还需具备冷静的头脑、持久的耐心，对上访群众的境遇有深切的体恤和富有技巧的交流方式等等。而在现实中，我们大部分信访干部距离这样的要求还相差很远：往往或由于自己心情和情绪的波动而对上访人态度恶劣，或由于上访人就同一事项反复上访而对其失去耐心，或由于信访事项的复杂难办而对上访人推委搪塞，或由于长期大量接触案件、见怪不怪而对上访人的境遇变得麻木冷漠等等。事不关己、高高挂起，少惹人、少惹事等官僚主义作风依存、尤甚。另外，一些素质不高的公务人员在遇到不属于管辖范围的信访事项时，往往带着情绪搪塞、打发信访人了事。所有这些因素造成上访群众的一种悲凉状况，严重损害了群众利益和政府形象，使得矛盾激化并不断升级。部分信访工作人员及权力、司法、党委等部门的工作人员和领导干部的素质问题，在很大程度上成为当前信访事件增多的重要原因。
　　（二）信访人及公众素质的参差。我们这里的素质主要是指排除文化、理解、表达等素质的价值观、人生观、生活态度等道德素质。在上访人员中多数人的确有困难、有行政不公带来的冤情，多数人为人厚道本分，即使有些过火举动也多是与基层工作人员工作方式不当或层层卡压有关。然而，道德素质的低下就是另外一回事。在信访人员中，少数上访人员出于自己的种种私心和不可告人的目的就已经结案或作出合理裁决的同一信访事项反复上访，纠缠不休，甚至以此作为满足自己私欲膨胀或谋生与生财的手段。由于信访问题的社会敏感性，信访干部面临这样的少数人时轻重不得，左右不是，非常棘手。品行恶劣的这少部分人严重干扰了公务人员的正常工作，同时一定程度上迷惑了群众，使善良、诚实的多数上访群众蒙羞，遭受误解。因而，面对信访案件、信访问题的增多，我们在强调政府公务人员责任、能力的同时，也必须客观地反思部分信访人及公众的素质现状。
　　（三）各级政府首长或行政领导在信访工作中的行为取向问题。信访人上访的目的是解决问题，维护自身的利益。如果依法采取正常的复议、仲裁、诉讼等程序而难以达到目的，直接上访上级机关的主要领导，便成为其首选途径。而在实际工作中，一些领导人对某些具体信访案件及信访人的善意关注与询问，使得这些信访案件相比较其他案件得以高效解决，信访人的利益得到有效维护，这的确是令人欣慰之处。但同时也连带出一系列问题：首先，通过正常行政程序、法律程序难以有效解决的问题，却在部门首长或政府主要领导等人的过问查办之下终得解决，这突显了我国法治的脆弱和行政权的强大。其次，这些被领导亲点而得以办结的信访案件难免让人生疑：案件的解决到底是对上访问题客观、合法、公正的解决还是有倾向性的解决？办案人员在办案过程中是否会受到行政首长或政府主要领导人意图的影响而做出对上访人利益的过分让度，以服务于树立部门和领导人亲民、爱民、为民形象的需要？其三，既然有部分上访群众找市里、找省里、找中央、找大官的捷径行得通，能高效地解决自己的问题，无疑在群众中树立了一个典范：找领导上访，找级别高的大领导上访成为一种上访思维与行为惯性。这样就为越来越多的缠访、越级上访、围堵重要党政机构等非正常信访行为提供了部分土壤。
　　三、强化政策回应的民主性，改革信访制度与实践的基本思路
　　通过以上分析可知，必须从强化政策回应的民主性角度，积极改革信访制度，扎实推进信访实践，以服务和谐社会建设。
　　（一）对信访工作进行重新定位。信访工作的真正出发点和落脚点是密切联系群众，维护信访人的合法权益。要使信访制度成为公共决策的信息渠道与群众对政策回应的民主渠道，而不是追求表面和气或一时稳定的工具。要广泛深入地宣传这一思想，即信访制度不是作为社会的减震器而存在，而是作为民意反馈的民主渠道而存在；它不是为方便管理行为而功利化地存在，而是为解决百姓问题本真化运行。这种定位有利于广大干部、人民群众从政治文明的高度来看待、开展信访工作。
　　（二）解决信访工作机构的归属问题，改变信访工作多头管理的现状。我们的观点是：渐进地全线收缩党委、政府、相关行政部门、司法部门的信访职能，直至从这些领域退出，同时将省、市、县专设的信访局与同级人大的信访部门合并至人大，成为权力机构中的一个专职部门。这样，能更容易地理顺部门间的关系，解决信访机构与工作的归属冲突问题。显然，信访机构设置于权力机关中，就赋予了信访机构与工作的更高地位，信访工作也有望摆脱曾经大量存在的无权监督有权、低级监督高级、政府监督司法等扭曲的、因而必然软弱无力的尴尬局面。当然，信访职能归属于人大后，随之而来的是如何加强权力机构的权威性和改进监督作风的问题。在这一问题上，有必要借鉴西方尤其是新加坡等国的先进经验。新加坡的人民行动党规定，国会议员必须与民众保持密切联系，了解民情，为民众提供更具体、更有效的服务，为此制定了严格的要求与极具操作性的量化规定。这种规定使新加坡的权力机构在拥有至高无上权力的同时，能时刻深入地了解与体察民情，成为顺畅反映民意和制定政策的民主渠道。
　　（三）建设高素质的干部队伍与培育现代公民，是完善信访制度的重要配套行动。首先，提高从事社会管理的干部队伍素质。调查显示，绝大多数的上访案件甚至重大疑难案件可以较容易、低成本地解决在初始阶段和基层，但由于相关工作人员的素质问题，致使信访案件像滚雪球一样越来越大、越来越升级、越来越难办、解决成本越来越高。因此，与知识水平、工作能力相比，我们更强调公务人员的职业道德。以人为本、执政为民是文明管理、文明公务的根本，也必然是信访管理的根本。其次，培育现代公民。我国目前的上访不仅量多，而且常伴随有上访人的过激、不法行为，因此培育现代公民是一个重大而紧迫的课题。要加大对全社会公民的教育、宣传力度，使上访群众能通过正确的渠道和合法的方式来反映问题。所谓现代公民，除了应具备一定的知识素质外，最为重要的是应该具有公民意识，即尊重法律，在法律的框架内解决问题；尊重他人，在不防碍他人自由的前提下维护自我；尊重权利和义务的对等，培养积极协调、适当妥协的行为方式等。
　　（四）以重点事件和突发事件为突破口，培养政府的危机管理意识和危机管理能力。在所有信访事件中，有不少属于群体性上访的危机事件，其中或潜在着或已伴随有过激甚至暴力行为，如不及时妥善地解决，将演变为更严重的社会甚至政治危机。因而，政府应以典型的信访事件为契机，全面而切实地培养危机管理意识和危机管理能力。第一，危机管理应是信息系统支持的管理，相关机构应建立科学的风险信息披露机制。通常来说，引发重大信访事件与信访危机的事项都是公众与社会广泛关注的焦点问题。事态的发展、政府的解决方案等应及时透明地向社会公开。第二，危机管理重在预警。在信访工作的危机管理中，信访危机的可预测性比自然灾害危机要强得多、容易得多，这为我们解决信访危机提供了有利条件。将知民情、获民意、解民难等工作一丝不苟、踏踏实实地做在平时、做在基层、做在前面，就能很好地避免信访事件的升级、扩大、复杂、激化。第三，危机管理应是一种可持续管理。微观方面，应将这种管理理念与管理模式规范成持续性的行动，而不是危机来临时的权宜之计。宏观方面，政府、公民、全社会都应从自然和谐、社会和谐、人人和谐的道德底线来规制自身的行为，当然政府及其公务人员要在其中充当典范。信访制度、信访工作作为整个社会和谐发展、和谐管理的一环，其管理者高度保持可持续的危机管理理念尤为重要。
　　事实证明，作为政策回应民主渠道的信访制度在改革进入攻坚阶段后，要发挥着更大的作用。它是政府降低改革成本、缓解人民内部矛盾、维护社会稳定、进行科学决策与表达民意、提高政府形象的快捷渠道，是党三个代表要求和科学发展观的最直接、最具体体现。因而，山西在全面建设小康社会的发展进程中，对这一制度建设应有高度的重视与警觉。