有关完善防治雾霾天气法律制度的思考

　　一、雾霾天气的概念、成因以及影响
　　(一)雾霾天气的概念
　　雾霾是由雾和霾组成的。但雾和霾的区别是，雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。而霾是由空气中的灰尘、有机化合物等粒子组成的。雾、霾的存在会降低能见度。但大气混浊视野模糊导致能见度恶化的主要成分是霾。
　　雾霾主要是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物三种成分组成。它们与雾气结合形成灰霾。颗粒物的英文缩写为PM，包括PM10和PM2. 5 ， PM10即直径小于10微米的污染物颗粒，而PM2. 5即直径小于2. 5微米的污染物颗粒。造成雾霾天气污染的罪魁祸首主要是PM2. 5 ， PM2. 5既有燃煤、机动车、扬尘直接排放的二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物和细颗粒物，又是重金属、多环芳烃等有毒物质的载体，混浊的大气环境，已严重的危害到人体健康。
　　(二)雾霾天气的成因
　　雾霾天气是因异常天气造成地区大气稳定，没有明显冷空气活动，风力较小，再加上生产、生活排放的污染物飘浮在空气中，使空气中的微小颗粒不断聚集，导致空气中的污染物浓度升高而形成的。中国科学院公布的大气灰霾追因与控制专项研究结果也指出，2013年初中东部的强雾霾事件，是一次异常天气的自然因素和人们过度排放的人为因素共同作用的结果，人类污染物排放和对自然界的破坏，是造成雾霾天气的内因和直接后果。
　　1.人为因素
　　第一，企业生产和居民取暖过程中，大量燃煤所产生的总悬浮颗粒物、氮氧化物、硫氧化物等大气污染物未经过工艺处理，随烟气被直接排放到大气中。第二，机动车数量的迅速增加使用，油品品质低，使汽车的尾气排放产生大量的一氧化碳、氮氧化合物、碳氢化合物及颗粒物等。第三，经济的快速发展使中国的大地上建筑工地遍地开花再加上因环境退化而裸露的地面在外力的作用下产生的扬尘。这些污染物会在特定的大气环境下形成雾霾，同时也可造成不同地区的污染物叠加污染。
　　2.自然因素
　　雾霾形成的直接诱因是特殊的气象条件。雾霾发生时，大气处于稳定状态，湿度大，不利于污染物的流动，在空气中不断积累，导致大气中的污染物浓度升高，直接造成了雾霾的形成。在无污染地区，气象条件在湿度达到一定程度时形成的雾会随着白天气温的上升而逐渐消散。但是，在重污染地区，雾与大气污染物叠加后，就会形成雾霾，严重的雾霾在无风的情况下是很难消散的。
　　因此，雾霾主要是人为的因素造成的，要想根治雾霾，需从导致雾霾形成的人为因素着手。
　　(三)雾霾天气的影响
　　中国环境监测总站实时发布的全国城市空气质量数据显示，截至2013年1月13日零时，74个监测城市中有33个空气质量达到了重度污染，北京、河北等地PM2. 5数值甚至一度逼近1000。2013年1月13日10时35分北京市气象史上首个霾橙色预警发布。
　　大范围雾霾天气引发了多地交通受限、航班延误、病患增加等一系列的连锁反应。
　　综上所述。雾霾的影响主要表现在以下两个方面:一是影响交通。不仅影响飞机的正常起飞和降落，还会导致高速公路封闭、交通事故增多;二是危害人体健康。在雾霾天气环境下，医院的呼吸病人明显增多就是很明显的例证。
　　二、国外发达国家大气污染防治立法现状
　　英国伦敦烟雾事件。1952年12月5-8日，因一连几日无风。伦敦城被大雾笼罩，适逢冬季，大量燃煤所产生的污染物在无风状态下无法散去，在空中污染物和水蒸气混合，致使连续四五天伦敦上空烟雾密布，空中、陆地能见度极差。致使航班被迫取消，汽车在白天也须开灯行驶，行人出行更加艰难只能摸索前行。许多人出现眼睛刺痛、呼吸不畅、咳嗽不断等身体不适症状。伦敦医院呼吸道疾病患者人满为患。4天时间内就死亡了4000多人，又有8000多人在2个月后陆续丧生。这就是骇人听闻的伦敦烟雾事件。这起事件引起了政府和民众的重视，意识到了雾霾天气防治的重要性，并对1956年英国洁净空气法案的通过，起到了直接推动作用。伦敦烟雾事件是环保主义者眼中20世纪重大环境灾害事件之一，并且在多部环境科学教科书中把它列为煤烟型空气污染的典型案例。直到70年代后，伦敦市内用煤气和电力代替燃煤，并把火电站迁出城区，通过科学、合理的规划城市建设，使城市大气污染情况大幅降低了约80 %，同时严格执行清洁空气法和减少污染物排放量，伦敦终于在半个世纪后摘掉了雾都的帽子。
　　美国洛杉矶光化学烟雾事件。第一次发生在1952年12月，第二次发生在1955年9月，两次事件共引起65岁以上的老人死亡800余人。洛杉矶市是当时的美国第三大城市，拥有发达的制造工业和市内交通。汽车保有量达400多万辆，密集的车流每天向城市上空排放大量的废气。这些废气排放物，在太阳光能的作用下，发生光化学反应，生成一种浅蓝色的光化学烟雾，加之洛杉矶三面环山的地形不利于烟雾的扩散，在城市上空形成了严重污染。对此，美国通过出台控制条例和立法，制定严格的标准，采取多项措施，鼓励人们少开汽车、政府补贴等，使烟雾污染得到了彻底的治理。
　　日本东京重污染事件。在工业化前期日本也曾经污染严重，东京在60年代烟气熏天。但从1962年制定大气污染控制法《煤烟排放规制法》，到如今控制大气污染的基本法律框架的完备，对治理污染源问题起到了决定性作用。
　　综上所述，英美日三国治理雾霾的共同选择是:完善法律、综合治理。
　　三、我国防治雾霾天气相关立法的评价及完善
　　(一)我国防治雾霾天气相关立法的评价
　　当前，我国发布的与治理雾霾天气相关的大气污染防治的法律有:《环境保护基本法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、何再生能源法乡、《环境影响评价法》及地方政府制定的大气污染防治管理条例和实施细则等。这些法律及管理条例从不同阶段及制度，通过综合手段，对大气污染进行防治。但在具体实施过程中存在立法理念落后、监督和考核机制不健全、处罚力度轻、总量的控制范围和大气污染物排放标准亟待提高等诸多问题。
　　这些问题的存在，使我国虽然有较完备的大气污染防治法律，但雾霾的治理效果却不佳。所以，解决现行法律中的问题，是彻底治理雾霾的根本。
　　(二)我国防治雾霾天气相关立法的完善
　　第一，转变立法理念迫在眉睫《大气污染防治法》在经济发展和环境保护的问题上，既要促进经济和社会的可持续发展，又要保护和改善生活、生态环境、保障人体健康，应当相互协调发展，使二者并无主次之分。然而在现实的法律运行环境中，经济发展和环境保护确很难统筹兼顾，大多数企业单位是牺牲环境利益保障经济利益，从而造成了先污染后治理，且治理成本远远大于所获得的经济利益的恶性循环，这就是我国当前虽拥有较完备的大气污染防治相关法律，但却得不到有效落实的根本原因。片面的追求经济的发展，而忽视对环境的保护，已不能适应科学发展的理念。当今世界环境立法模式的主流趋势是环境利益优先经济利益。建议在修订大气污染防治立法中，把环境利益的理念放到首位予以明确，为相关的环境保护立法奠定了基础，为控制雾霾天气提供法律保障。
　　第二，健全和落实环境监管过程中对政府的问责机制。大气环境是一种公共物品，在治理上，环境公共物品的维护离不开政府的公权力干预。然而在公权力干预过程中，难免发生权力寻租、贪污腐败、询私舞弊等问题，导致监管失灵，这种现象在当前我国大气污染防治的监管中同样也难以避免。政府部门制定的发展规划、项目的审批、具体监管执法过程等，都将受地方利益、主管领导个人政绩观及政治前途等各种因素的影响，表现为只重视经济利益、眼前利益，而忽视环境利益，雾霾的形成与政府执政思路的偏离直接相关。尽管大气污染防治法中有明文规定政府的相关环境责任，但是问责机制不健全，缺乏可执行性，最终导致政府对环境监管的缺失。另外，有法不依、执法不严、违法不究一直是我国执法过程中的毒瘤，同时地方保护主义以及针对政府的行政公益诉讼制度的缺失，使我国的环境法律法规多数形同虚设，制约了大气环境的治理效果。因此，完善问责机制，促其严格执法是解决雾霾问题的关键所在。
　　第三，提高公众和企业社会责任感。近两年雾霾频发的根本原因是企业和个人在生产和生活过程中过度排放污染物所致，而公众社会责任感的缺乏亦是导致这种过度排放的主要诱因，现实生活有些企业为了经济利益，在政府监管缺失的情况下，不是通过加大环保投入利用环保设施进行减排处理，而是采取直排、偷排的方式排放未经处理的废气。随着近些年生活水平的提高，有些人为了炫耀，产生了一些不理性的如住豪宅、开高排量汽车等高耗能的生活方式，所以说雾霾的产生，公众既是受害者也是加害者。所以李克强总理提出:树立全民意识，全民参与，共同治理的治污理念。在今后的立法中明确政府将对节能减排突出的企业，给予财政补贴及政策优惠鼓励;对于公众的高耗能消费，法律应提高现有的消费税税率和扩大现有的征收范围，来抑制过度的消费，提倡公众的绿色低碳生活。
　　第四，加大总量的控制范围和提高大气污染物排放标准。严重的雾霾天气，其产生的根本原因是人类的污染物排放超出了大气容量极限。因此，实施总量控制和提高污染物排放的标准是应对大气污染的基本手段。而现行的《大气污染防治法》亦采纳了这一制度，但其适用的范围仅限于国务院和省、自治区、直辖市人民政府对没有达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的二氧化硫污染控制区、酸雨控制区，为大气污染物排放总量控制区。导致雾霾频发的PM2. 5来源复杂、范围广，需要综合治理，这种控制区范围和污染物的划定己不适应当前的大气污染状况。不得不说是现有法律的一大缺陷。此外，为了贯彻环境保护方面的法律法规，环保主管部门出台了相应的国家标准，如1983年首次发布，2014年第三次修订，并于同年的5月16日发布的新的锅炉大气污染物排放标准，对锅炉的范围和大气污染物排放标准都进行了提高，但这只是针对集中的易控制的一块污染源。对那些分散的污染源，没有标准的应尽快建立标准，有标准的也应尽快修订提高。虽然我国当前保经济增长的前提下，减排压力很大。但面对越来越严重的污染情况，在污染物总量控制和排放标准的制定上要更加严格，只有实现了减排的目标，才能确保空气质量的好转。
　　第五，加强机动车尾气监管。2013年环保部发布了《中国机动车污染防治年报》，对我国2012年机动车的污染排放情况进行公布。我国机动车产销己成为世界第一大国。全国机动车2012年共排放污染物4612. 1万吨。机动车己成为我国主要的空气污染来源，是造成雾霾天气的主要原因，防治机动车污染己迫在眉睫。现有的《大气污染防治法》在机动车污染源的规制上还存在诸多问题。最重要的是环保部门机动车处罚权缺失。作为法律授权的机动车尾气的主要治理机关，环保部门虽然享有委托年检和监督抽测的权限，但由于机动车的特殊性，环保局没有上路查车的权力，即便机动车未领取环保标志违规上路，环保局也无可奈何。我国《大气污染防治法》规定:机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准和在机动车不符合制造当时的机动车污染排放标准的，不得上路行驶，但实际上，环保部门目前对车辆控制只是限行和淘汰黄标车，与车辆是否超标排放和污染量控制没有关系，建议立法扩大环保行政机关权力、控制机动车保有量增长、实施雾霾天气的限行、随时对尾气的抽检等制度。
　　第六，建立流畅的应急机制。我国多地都有应对重污染天气的应急预案，相关城市己有了互相认可标准，且重污染天气形成的因素也高度相关，但应急治霾需多个政府部门共同参与，以当前的政府工作机制，环保部门作为重污染天气应急指挥部门，很难使各部门形成齐心协力的局面，导致重污染天气的预报预警、应急响应方面都还达不到联动，应急响应措施难以执行到位。建议在今后立法过程中，以法律的形式确定应急指挥部门及相关单位的职责，建立预警、应急响应分级的统一标准，并制定严格的考核问责机制，确保应急工作有序、流畅的进行。
　　治理雾霾，不仅仅是政府的责任，更需要全社会的积极参与，企业要主动承担自己应有的社会责任，降低PM2. 5的排放。每个公民要从自身做起，积极响应政府号召，提高环保意识、增强低碳生活理念，减少破坏生态、形成良好的生活习惯，真正为重唤蓝天贡献自身的一份力量。