论政府管理创新的原则

　　论文关键词：政府管理创新市场经济
　　论文摘要：市场机制不能自发产生社会主义经济基础，也不能自发地坚持为大多数人谋福利。因此，管理创新必须坚持社会主义方向，以提高政府效能为核心，保持社会稳定，建立符合服务型政府的管理体制和行为方式，不断提升政府管理能力和执政能力。
　　20世纪80年代以来，西方发达国家普遍掀起了一场政府改革运动。政府再造、政府管理创新成为一段时期内各国政界、学界乃至社会各界所津津乐道的热门话题。与之相对应的是，我国的经济体制改革和政治体制改革取得了显著的成效，政府管理面临的国际国内环境和任务也发生了深刻变化，这些为政府管理创新提供了广泛的实践和理论背景，然而我国的政府管理创新并非一帆风顺，在管理创新的重点、方向、步骤和目标的选择上，表现出敏感性和复杂性。因此，有必要对政府管理创新的原则进行分析。
　　一、政府管理创新要坚持社会主义方向
　　政府管理创新是指由于行政环境、行政任务的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府政策法规、行政体制等各方面的一系列新变化〔1〕。从总体和一般的角度来考察，政治、经济体系的运行逻辑是，经济上的每一点相对重大的变化都可能改变政治运行状态乃至改变政治运行规则，而政治上的这种良性回应也推动着经济的发展和进步。党的十一届三中全会以来，随着国家主导意识形态的与时俱进的不断调整和改革，中国政府管理经济的模式在经历了计划经济、计划经济为主市场调节为辅的历史阶段之后，转变为市场经济体制。社会主义市场经济从确立到完善在探索中朝着成熟的目标不断迈进。市场经济的不断深化决定了政府管理必须从传统的计划经济时期的管制运行状态中解脱出来，与社会主义市场经济全面对接，建立服务市场主体的亲市场的现代政府，而市场经济本身也给政府管理创新提供了压力和启发。其实，综观当前世界各主要国家的政府改革，莫不是对现代市场经济发展的回应，同时也无不广泛借鉴了市场经济的诸多原则和方法。正是在这个意义上，我们说我国的政府管理创新同样是以市场经济的深人为逻辑起点的。
　　社会主义市场经济的核心是建立市场制度，而政府管理创新是建立市场制度的关键。从管理创新的总体趋势来看，削弱管理职能，加强服务职能是一个大方向和总体目标。政府管理创新在于：首先，保证市场经济沿着社会主义方向发展。我国的市场经济，是社会主义市场经济，必须坚持社会主义方向。但是，市场机制不能自发产生社会主义经济基础，不能有效地巩固社会主义制度，也不能很好地坚持为大多数人谋福利和走共同富裕之路。因此，政府必须高度重视在市场经济中如何保证社会主义方向，这也是社会主义政府管理创新所要解决的问题之一。从理论上讲，政府和市场作为两种基本的制度安排，各有利弊。市场与政府之间的选择并非是一个在完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之间的选择。在许多情况中，它们可能仅仅是一个在不合意和无法容忍之间的选择【2〕。从实践上看，尽管不同国家、不同地区，甚至同一国家的不同历史时期，所选择的政府与市场的结合点是不同的，但人类社会经济发展史上绝大多数成功的发展范例，不论是近期的还是历史上的，都是政府与市场形成合作关系从而纠正市场失灵而不是取代市场〔3〕。基于对政府与市场二者缺陷的理性认识，理智的选择不是追求完善的市场机制或者完善的市场干预，只能是在不完善的市场和不完善的政府之间，构建一种有效的协调机制，寻求政府与市场的最佳结合点，以实现政府与市场二元机制的最优结合。
　　其次，坚持社会主义方向才能更好促进社会公平分配和实现政府的宏观调控。在市场经济条件下，沛场机制自发调节收人分配的作用是极其有限的，由于市场的作用和人们对利润的疯狂追逐，必然引起收六分配严重不公平。只有通过政府的调控作用才能维扩劳动者正当的劳动收人，规范不正当经营或过高的｝！润收人，从而促进收人分配公平化。同时，市场经济旷发展，市场机制的自发作用，不可避免地引起经济波动，出现周期性的衰退或高涨，甚至产生严重的经济危机。实现宏观调控是社会主义国家职能一项繁重的任务，在稳定经济方面发挥着极其重要的作用。通过建立有效的制度，引导资源配置，调整国民经济结构，可以实现经济结构的平衡和稳定金融秩序，减少资本市场过度投机，减少经济增长的不稳定因素，克服经济发展中的盲目性和不确定性。
　　二、政府管理创新要以提高政府效能，促进社会进步和协调发展为限度
　　政府管理工作的核心是效率问题。行政效率是在保证政府管理活动目标方向的正确以及有益成果的前提下，行政活动的产出与投人之间的比率。各国政府改革的事实一再证明，政府管理和其他任何管理一样，都始终是以提高效率为基本诉求的。效率是现代政府管理的生命线，也是现代管理的主要目标，效率是创新的内在要求。效能是在效率既有含义的基础上进一步引进效益成本收益和投人产出等分析工具而逐渐明晰的概念，它强调效率，同时也重视结果，注重绩效，以能否提供优质的公共服务满足社会公共需求作为衡量行政效能的标志。长期以来，我国会级政府始终存在着机构臃肿、效率低下的弊端，这不右造成公共管理资源的极大浪费，同时也严重削弱了名级政府的公信力。一般来说，政府和市场相比，由于本身所固有的公共性以及在产权等方面的模糊性，它仄生不具备提高效能的强烈的内在需求，因而效能问匙成为各国政府面临的普遍性难题。当前西方各国的鲜府改革无不以改善效率提高效能为其目标，正是基于效率问题上的考虑，它们才广泛引进在这一问题处理得相对较好的市场经济的诸多经验和方法。毫无知问，进人经济全球化时代以后，灵敏高效的政府管理既是回应现代社会生活的客观需要，也是判断一个国家一个地区竞争力的重要指标。这就要求我国政府一方面要构筑一个分工合作、互相协调、合理布局、相互｝！衡的政府管理体制，另一方面在运作时讲究成本收益分析，使每一个政府部门和人员的职、责、权、利高度统一，从而达到投人产出的高效。否则，一个低效的政府不仅会影响其自身的投人产出之比，而且还必然会带来其国内市场和国际市场的低效，妨碍全球化关于高效利用国际社会资源，创造更多社会财富这一目标的实现。同时，行政系统的最大效率不是局部效率的最大化，而是取决于其决定各个局部组成整体效率的最大化。因此，政府管理创新必须围绕着整体效能进行。行政管理系统是一个社会有机整体，其整体与局部是辩证统一的关系，一方面，局部不能脱离整体而单独存在，更不能完全离开整体联系而发挥作用，一旦整体方向失误或整合力丧失，局部就会陷人困境、混乱与内耗，必然会影响整体效率；另一方面，局部又是具有自主性和创造性的，它是整体的基础。整体的效率取决于局部的效率，如果局部处于消极、迟滞、懈怠状态，整体就会失去生机；如果局部出现与整体相分离与对立状态，整体就会发生灾难。因此，要提高行政系统的整体效率，必须处理好整体与局部的矛盾关系，这正是行政管理创新所要研究和解决的问题。
　　判断政府管理创新重要性的标准，评价行政管理创新意义的尺度，不是行政系统本身的优劣，也不是行政系统整体效率的高低，更不是对某些人或社会集团带来利益的大小，而是应把着眼点放在整个社会和全体人民的整体利益和共同利益方面。不仅要看行政管理创新是否提高了行政系统的整体效率，而且更重要的要看行政管理创新是否推动了社会全面进步，是否提高了全体人民的生活质量，行政管理创新的最大价值应该是对社会大系统的积极影响〔5〕0
　　三、政府管理创新要以保持社会稳定为限度
　　政府管理创新需要有一个也必须有一个良好的社会环境，如果没有社会的稳定，就意味着改革进程的中断，意味着改革成果的丧失。因此，如何保持管理创新中的社会稳定，是人们普遍关心的一个重要问题。社会稳定不仅意味着社会各领域中各种关系的相互平衡和相互协调，还关系着人们心理的安全性。经过20多年的改革开放和持续稳定的发展，中国社会取得了举世公认的巨大成就。实践证明，没有社会稳定，就不可能出现现代化建设的大好局面。改革和发展顺利进行的一个基本前提就是要保持社会的稳定，正如邓小平所言，中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。中国一定要坚持改革开放，这是解决中国问题的希望。但是要改革，就一定要有稳定的社会环境。
　　中国的政府管理创新是在十分复杂的条件下进行的。从一定的意义上讲，创新意味着社会利益结构的调整，因此，中国管理创新的每一项举措都会引起人们的极大关注。问题在于，就管理创新的具体过程而言，要触及的利益关系主要集中在既定的权力、地位和经济利益等关系上，在某个特殊的时段，往往使某些群体受益，同时又会使某些群体受损，这在客观上容易引起一些不稳定的因素。同时在管理创新的实践上，各种变量因素相互交织，就会使许多已有的社会问题趋于加重，以往不曾遇到的社会问题相继出现。由于每个社会成员的价值取向不同，致使社会的价值体系出现紊乱，它使社会成员缺乏必要的准则和约束，从而诱发出许多严重的社会问题。
　　社会稳定是管理创新的内在要求。美国哈佛大学政治经济学教授拍金斯（Perkins）指出：一个地区经济高速增长的阶段是和能保持长期安定的政府同时出现的，而长期安定为投资创造了优越的环境，最终促使经济增长【6〕。当前影响我国社会稳定的因素主要有：一是官员腐败现象严重。其主要原因是由于政府的过度干预和官员运用权力的任意性，主要表现在一些垄断行业和部门通过高定价或不合理收费牟取暴利，一些机构和个人利用手中权力寻租，搞权钱交易，获取灰色收人、黑色收入。另外，严重的制度缺陷也造成机构臃肿，效率低下。二是居民收人差距过大。目前我国的收人差距已超过中等不平等程度（指基尼系数超过0。4），收人差距过大使低收人者明显成为一个弱势群体，这些弱势群体对这种分配状况产生强烈不满，成为一个不稳定的因素。三是下岗人员增多，失业状况令人堪忧。由于社会转型期劳动市场发育不足，市场功能与结构存在严重缺陷，目前的再就业工程对解决下岗职工失业问题的作用又不太明显，这已成为影响社会稳定的一个重要因素。四是农民负担过重，财政供养人员过多。管理创新动摇传统利益结构，引起社会不同利益群体的重新排序，新的社会利益群体的利益需求如果在新的结构中无法得到满足，或者原有结构中的既得利益群体的利益如果无法得到制度化的安排，利益群体的冲突就会形成。社会稳定有利于把握各项管理创新的出台时机，有利于把握各项管理创新的推行力度，有利于把握各阶层的承受能力和不同群体的利益要求，有利于保持管理创新的稳定性、连续性和适时性，真正把管理创新的力度、发展的速度和社会承受的程度统一起来，实现社会良性运转。所以，我们必须正确处理创新、发展和稳定三者之间的关系，把管理创新看作是一个系统工程，用发展中的社会稳定促进行管理创新的顺利进行。