深井灌注技术的环境法律控制（1）论文

　　论文摘要：深井灌注活动具有双重属性，它既是一种排污行为，同时也是一种使地表水和地下水免受污染的环境保护措施，应该受到肯定和鼓励。基于技术本身存在的风险及地球纳污资源的有限性，必须对其进行必要的管理和控制。
　　基于深井灌注技术对环境产生的影响及自身的特性，必须将其纳入环境法的调整范围。目前我国并没有针对深井灌注技术的专门立法，对该问题只是在目前环境法的法律框架中有一些相关性的规定。
　　对深井灌注技术立法的发展和完善应首先考虑管理体制、环境影响评价、污染防治立法完善、许可管理、制定标准、分类管理、污染转嫁防范等重点领域。论文关键词：深井灌注、环境保护、法律深井灌注技术简称UIC（UndergroundinjectionControlIndustrialWaste）技术，是通过井将液体污染物（灌注液）注入地下多孔的岩石和或土壤地层的污染物处置技术。
　　该技术将灌注液排放到地下饮用水资源下面一段距离的深地质层，由于有岩石层隔离，灌注液不会污染地下饮用水层。地下灌注技术是一种新的污水处理技术，实践证明，同其它处理技术相比，具有污染风险小、处理成本低的特点，可以作为工业、城市处理、储存液体污染物的手段。
　　〔〕但是，由于该项技术并不能完全避免污染风险，仍需加强和完善相关的立法，通过对该项技术的引导和规范，防范在技术运行中存在的风险。
　　一、环境法对深井灌注技术进行调整与规范的必要性通过环境法对深井灌注技术进行调整和规范是十分必要的，这不仅因为深井灌注技术必然对地下环境产生现实的影响，而且还因为深井灌注本身也是一种污染防治的措施。地下环境包括水、矿产资源、地下岩层等环境要素，地下岩层和地下水、矿产资源一样，都应该纳入到法律调整范畴。
　　因为，人类地质活动早已深入地下深层，大规模的地质勘探开发已经使人类对地下岩层的状况有所认识，只不过限于技术的发展，人类有关地下岩层的活动一直停留在科学研究的层次。随着近几十年深井技术的运用，人类正在对地下岩层的实用价值予以重视，考虑到岩层良好的隔离性和防渗漏性，将岩层深处作为废弃物的存放场所已经变成现实。
　　美国是最早利用深井进行废液灌注的国家，时至今日，每年有超过7500亿加仑的废液注入地下，其灌注井数量也已超过65万口，这样大规模的灌注活动，必然会对地下岩层乃至整个地下环境产生影响，这就产生了法律调整客观需求。自1961年美国德克萨斯州成为第一个实施深井灌注法律的州开始，美国当前有关深井灌注的法律可谓完备，一切UIC技术均在法律的严格监管下有条不紊的运行。
　　虽然我国现阶段的环境立法没有对地下岩层做出明确规定。但是，《环境保护法》第2条有关环境的定义中指出，本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。
　　由此可知，这种定性界定的概念，对于环境的理解将会随着人类活动的发展不断扩充内容，地下岩层也必将会包括在其涵义当中。就深井灌注技术本身而言，它主要是利用地下岩层的隔离作用，将灌注的污水等有害废弃物与周围的环境安全隔绝，以达到废弃物处置和污染防治的目的。
　　但尽管深井灌注技术在污水等废弃物的处置方面具有自身的优越性，然而从环境科学的角度来说，其存在的潜在风险也是非常明确的，因为，对地球科学家来说，隔离能够永久性地解决环境问题是毫无事实根据的，任何被隔离存放的废弃物总会在将来的某一时刻发生泄露，因此只有在所处置物质随时间自行丧失其毒性的情况下，或者因为还没有可利用的合适环卫技术而作为一种暂时性措施时，隔离才应予接受。〔〕这就充分说明，深井灌注技术作为一种污染防治措施，需要通过环境法针对性的调整和规范，降低和防范技术运行中的风险，确保该项技术在环境保护过程中最大限度地发挥其作用。
　　我国现阶段的环境立法规范没有对地下岩层做出明确规定。但是，《环境保护法》第2条有关环境的定义中指出，本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。
　　由此可知，这种定性界定的概念，对于环境的理解将会随着人类活动的发展不断扩充内容，深层地下也必将会包括在其涵义当中。当然，这也是基于法律滞后性特点而采取的权宜做法，更根本的，应当是根据实际适时修改法律，将地下岩层明确写入法律条款当中，以便彰显法律的确定性。
　　我国环境立法对污染的界定同样遵循着抽象和列举相结合的方法。现行环境保护法列举的环境污染是指人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质等对环境的污染和噪声、振动、电磁波辐射等对环境的危害。
　　〔〕深井灌注是人们在生产建设或其他活动中排放废弃物的活动，应该属于环境保护法中所指的环境污染行为，并受到排污许可制度、现场检查制度、污染事故报告制度、严重污染限期治理制度、防止污染转嫁制度的规范。但是，由于该行为运用先进的污染物处置技术，相关法律制度的运作实施应该符合该行为的自身特点，并做到掌控适度，确保这一行为的自身生存和未来发展。
　　二、美国深井灌注法制实践美国有关深井灌注的立法管理是由各州自行制定法规管理逐步演进到建立一套全国性的监察程序。1961年德克萨斯州成为第一个拥有深井灌注法律的州。
　　从那时起，全美各州结合自身的实际，相继制定各自的深井灌注管理法规，初步确定了法律控制标准。但是，由于各州对水质级别标准以及地下水保护要求方面的不统一，使得各州对于深井的管理有着极大的差异。
　　随着深井数量的增加，这种没有统一标准进行管理的局面引起了美国环保署的担忧。但是，由于深井灌注避开了废物的地面处理，导致联邦当时的现行立法不能对其加以规范，环保署遂于1970年发布决议，阐明地下排放废液必须防止对地下水的污染的政策。
　　随后，这一政策在1972年的《联邦水污染控制法案修正案》和1974年的《安全饮用水法案》中得到了支持，特别是《安全饮用水法案》（SDWA）对地下灌注问题做出了专门的规定，内容涉及到了所有类型的灌注井，从而解决了深井灌注行为缺乏有效法律调整的时代。依据《安全饮用水法案》的授权，1980年，美国环保署制定了《地下灌注控制》统一标准，并由各州执行，这一标准使各州将深井灌注活动的技术风险降到了最低。
　　此后，1984年有害和固体垃圾增补法案，以及禁止土地处置法；1988年美国环保署关于无转移豁免法规；1996年土地处置计划适应性法案；2001年关于土地处置计划，向国会提交的报告与地下灌注井有关的风险研究，均使得美国政府有关深井灌注管理的制度得到加强和完善。
　　三、现阶段我国对深井灌注的法律控制目前，我国并没有针对深井灌注的专门立法，现阶段我国对深井灌注的法律控制主要体现在两个方面：第一，我国环境保护基本法所确立的一些基本的法律原则和制度；第二，环境影响评价、水污染防治、矿产资源法、水资源、地质灾害防治等环境保护单行法律法规中所包含的一些与深井灌注相关的法律规定。
　　（一）环境保护基本法的基本法律原则与制度环境保护基本法所确立的基本法律原则和制度，为我国环境保护领域的法制建设和完善确立了基本的框架。其中，基本的法律原则是我国环境保护工作的基本方针和政策在法律上的体现，而基本的法律制度则规定了环境法应调整和规范的主要方面和领域。
　　因此，我国环境保护基本法所确立的基本法律原则和制度是我国环境保护立法的一般性规定，是在环境保护工作开展过程中都必须予以遵守的。深井灌注是随着环境保护工作的深入进展和技术进步而出现的新问题，虽然目前对该问题还没有专门的针对性的法律规定，但对它的规范和调整无疑需要将其纳入环境法基本法律原则和制度所确立的法律框架之中，今后针对深井灌注技术所进行的专门性立法更多地应表现为对环境法基本法律原则和制度的细化和具体化。
　　就目前的情况来说，一方面，在目前没有专门立法的情况下，对深井灌注技术的调整和规范应首先符合环境法中有关法律原则和制度的一般性规定，这也是基本法律原则和制度的基本功能所在；另一方面，环境法的基本法律原则和制度应成为深井灌注技术立法发展和完善的基本起点和重要参照，这一点对于保证整个环境法律体系内在逻辑的一致性非常重要。
　　（二）环境保护单行法中所包含的一些相关规定目前，在我国的环境立法中虽然没有针对深井灌注的专门性规定，但在环境保护单行法律法规中所包含的一些规定，在实际上与深井灌注的问题却有着很强的相关性。第一，根据《环境影响评价法》的规定，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响应当进行环境影响评价。
　　据此原则性的规定，对深井灌注技术的环境影响评价应该从两个方面展开：其一，把深井灌注工程作为建设项目，在实施前充分进行环境影响评价，对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测；其二，对于拟定建设包括深井灌注项目在内的政府专项规划，也应该事先编写环境影响报告书，作为审批机关批准的必要条件。第二，《水污染防治法》中的有关规定。
　　《水污染防治法》中专设有防止地下水污染一章，该章中对利用隔离地层输送、存储有毒废液和污染物、地下工程设施以及地下勘探和采矿活动在防止地下水污染方面的有关规定，应该可以适用于对深井灌注行为的规范。实际上，可能对地下水源造成的污染，是深井灌注技术的主要风险所在，因此，结合深井灌注的特殊需要，对《水污染防治法》及时进行针对性的完善，是今后在深井灌注方面进行立法的重点所在。
　　第三，《矿产资源法》中的有关规定。深井灌注技术最早起源于矿产资源开采中的深井作业，到目前为止依然和各种地下的矿产资源开发利用活动有着密切的联系。
　　《矿产资源法》第三十二条规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。这一规定，实际上就为深井灌注技术运行中防止环境污染的义务提供了可供援引的法律依据。
　　第四，《水法》中的有关规定。《水法》第二条明确规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。
　　因此，在深井灌注运行中可能对地下水或水工程设施造成影响的，应当遵守《水法》的有关规定。比如《水法》第三十一条规定：开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。
　　第四十三条规定：在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。第五，《安全生产管理法》中的有关处置废弃危险物品的规定。
　　该法第三十条规定：生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责。
　　涉及生命安全、危险性较大的特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。第三十二条规定：生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
　　生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。第六，地质灾害防治方面相关的法律规定。
　　深井灌注是以地球化学过程中的隔离作用为基础而发展起来的环境技术，而且其前提是必须首先进行具有一定深度要求的钻井工程，这个过程必然会对工程所在地的地址状况产生不同程度的影响，如果处理不当，必然存在诱发地质灾害的风险。针对这个问题，有关的法律法规也作出了一些原则性的防范规定。
　　《地质灾害防治条例》第二十一条规定了在地质灾害易发区内进行工程建设的地质灾害危险性评估制度，第三十五条还规定：因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任，明确了有关的法律责任。除此之外，还有国家安全生产监督管理局、国土资源部等部门针对钻探工程的基础要求、地质环境监测等方面发布的一些专门的规范性文件。
　　至于由于地质灾害所引发的深井灌注的废液等废弃物泄露而导致的污染事故，则完全可以适用《环境保护法》中有关污染事故报告和处理的规定，及时作出针对性的调查和处理。
　　四、我国深井灌注立法发展和完善的优先领域任何方面的立法都必然是一个不断发展、逐步完善的过程，针对深井灌注的立法完善也应当遵循这样的规律。目前我国并没有针对深井灌注的专门立法，在这方面的研究工作首先需要的是明确立法的优先领域，勾勒出深井灌注立法的大致框架，然后逐步地由粗到细，不断增强在该领域立法的现实针对性和可操作性。
　　就目前的现实情况来看，以下几个方面是我国今后有关深井灌注立法应首先引起重视的问题：
　　（一）有关管理体制的问题根据《环境保护法》的有关规定，我国实行的是统一管理与分部门监管相结合的环境监督管理体制，从目前的现实情况来看，这种管理体制在实际运行中存在着一些问题，突出表现为统管部门和分管部门之间的权力冲突与矛盾。而对深井灌注活动的管理，必然会涉及到环境、水行政、地质矿产、土地、城市规划、安全生产等行政主管部门，在现有的环境管理体制中，首先需要解决的就是这些部门之间的权力分配问题。
　　对这个问题的解决可以借鉴《海洋环境保护法》中有关海洋环境监督管理体制的规定。虽然海洋环境问题表现多样而且涉及部门众多，但根据《海洋环境保护法》的规定，在坚持统管和分管相结合的管理体制的前提下，对海洋环境问题进行了分类，并将不同类别的海洋环境问题的管理权限明确地在环境行政主管部门、海洋管理部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门之间进行了分配，较好地解决了统一主管和分工负责的权力分配问题。
　　在深井灌注技术的管理体制构建方面，有必要参照《海洋环境保护法》中的有关规定。
　　（二）关于环境影响评价问题对深井灌注行为必须适用环境影响评价制度，这一点是毫无异议的。但为了更好地推动环境影响评价制度在深井灌注活动中的贯彻和实施，需要及时在现行的《环境影响评价法》所确立的法律框架的基础上，根据深井灌注技术的特点和要求，起草和制定专门的有关深井灌注技术的环境影响评价技术导则。
　　在《环境影响评价法》的法律体系中，这个环节是非常重要的，比如目前已经存在的有关危险废物和医疗废物、铁路建设项目等方面的具体规定，这种配套法规的建设是一个逐步丰富和完善的过程，但对于后来出现的新的评价对象，技术层面法规的及时形成的确非常重要。
　　（三）污染防治立法的针对性完善地下水的污染防治是对深井灌注技术进行风险防范与控制的重中之重。如前文所述，在现行的《水污染防治法》中已经有一些防止地下水污染的法律规定，与深井灌注的风险防范有一定的相关性，但并不充分，有进一步完善的必要。
　　另外，在我国污染防治立法中所确立的一些主要的管理制度，比如征收排污费制度、污水的达标排放和总量控制制度等，这些制度是否要适用对深井灌注活动的规范和管理，必须结合深井灌注技术的实际情况，重新进行评估和论证。从本质上来说，深井灌注活动具有双重属性，它既是一种排污行为，同时也是一种使地表水和地下水免受污染的环境保护措施，应该受到肯定和鼓励。
　　但另外基于技术本身存在的风险及地球纳污资源的有限性，还必须对其进行必要的管理和控制。因此，深井灌注并不等同于单纯的排污行为，那么对深井灌注活动的法律控制，也必须对原有的污染防治法律制度进行适当的调整和改进，对这个问题应当在充分考虑制度设计的初衷以及深井灌注的特殊属性等因素的基础上，进行深入的专项研究。
　　（四）加强对深井灌注活动的许可管理许可是我国在环境管理领域广为运用并卓有成效的一项管理制度，大多单行的环境保护法律法规都对该项制度有着明确的规定。许可制度不仅有效地加强了对有关方面的资质管理和市场准入管理，而且也在根本上体现了管理法治化的基本要求。
　　深井灌注技术复杂而且要求高，技术运行的潜在风险大，因此，必须依据我国《行政许可法》的基本规定，并充分考虑深井灌注技术的特点，对深井灌注许可的设定、实施机关、实施程序等问题作出明确的规定。及时建立和完善专门的深井灌注许可制度，是将深井灌注活动纳入法制化轨道的重要途径。
　　（五）有关标准的问题环境标准是我国环境法体系中一个非常特殊和重要的组成部分，是具有法律性质的技术规范，针对已经出现的环境问题，我国已经形成了较为完备的环境标准体系。对于类似于深井灌注这样的在环境保护工作遇到的新问题，也必须按照法定程序及时制定针对性的标准，相关标准的出台和完善，不仅是有关深井灌注立法制定与实施的重要基础，而且也是在对深井灌注活动进行日常监督和管理过程中，对与深井灌注活动相关的各种行为的合法性进行判断的基本参照和依据。
　　标准的问题必须引起充分的重视，就美国在该方面的成功经验而言，正是因为美国环保署在1980年制定了《地下灌注控制》的统一标准，使得各州将深井灌注活动的技术风险降到了最低。
　　（六）有关分类管理的问题深井灌注本身是一个概括性的说法，但若具体到管理而言，则有必要将特定的与深井灌注有关的管理对象进行细化，分别使用不同的管理措施。比如，钻井的深度不同，对地下环境产生的影响程度也不一样，管理措施当然应该有所区别；又比如，灌注废液的毒性和危险性不同，发生泄露对地下环境形成污染的风险程度必然也会不一样，那就需要采用不同的风险防范措施。
　　在美国，根据钻井深度和主要用途的不同对深井灌注活动进行分类管理，是对深井灌注一种基本的管理方式。
　　（七）有关防止污染转嫁的问题深井灌注技术属于国外先进的污染治理技术，发达国家单纯将该技术（国外已成功实施）转让给发展中国家，不会出现污染转嫁问题。如果是技术转让的同时，伴随实施该技术的外商投资企业的排污行为，而且这种技术的实施能够有效地减轻排污的危害，显然也是应予肯定的，但应加强法律的规范。
　　如果国外厂商以帮助发展中国家开发此项技术为条件，在发展中国家设立企业，从事污染严重的生产活动，并将生产过程中产生的废弃物利用深井技术直接排入到企业驻在国地下，廉价掠夺并大量占用了发展中国家的深层地下的纳污资源，这就产生了污染转嫁的可能性。针对这个问题，需要通过《环境保护法》和水污染防治、固体废物污染防治的单行法规，以及我国参加的《控制危险废物越境转移及其处置巴赛尔公约》当中有关污染转嫁的专门规定，严格执法，杜绝与深井灌注活动有关的污染转嫁行为参考文献：周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年版。
　　王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题既其完善途径》，载《政法论坛》2003年第4期。刘曼明：《美国安全饮用水法简介》，载《海河水利》2002年第4期。
　　高焰王东海孔庆珍：《关于的思考》，载《环境保护》2003年第3期。汪劲：《论我国的现状和修改定位》，载《环境保护》2003年第6期。
　　〔注释〕〔〕布鲁斯J科比尔斯基：地下灌注控制（UIC）计划，中美地下灌注与监控技术研讨会专家报告集，2004。〔〕王烨等：《地球化学工程与环境保护》，载《地质地球化学》2002年第3期第85页。
　　〔〕参见周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第187188页。中国人民大学周珂华东政法学院张璐天津科技大学吕明德