当代中国城市社区治理的成就问题与应对策略探析

　　当代中国城市社区治理已经成为党和政府的重要任务。在新形势下，如何加强社区治理的科学化，是我国社会主义事业发展面临的重大战略命题。目前，我国城市社区治理已取得了较快的发展，形成了基层党组织领导的多元主体合作治理的新格局。同时我们也应该看到，在社区治理的过程中还存在着一些不容忽视的问题。总结成就，直面问题，对于进一步明确社区治理的发展方向具有重要意义。
　　一、当代中国城市社区治理取得的阶段性成果
　　目前，我国基本建立了党的领导、社会协同、公众参与的社区治理的格局，初步实现了政府引导与社区自治的有机结合。我国城市社区治理取得了较多成就，主要是：
　　（一）在社区治理中，党组织的领导与整合作用逐渐加强
　　中国共产党不仅是国家建设的领导者，也是国家建设的行动者，只有坚持党的领导，才能更有效地发挥党组织的思想引领和政治核心作用。推进社区治理中党的领导核心作用，是中国社区治理的重要内容〔1〕。我国近年来在城市社区治理过程中，通过对社区党组织建设带动社区治理的发展，通过党内民主带动社区人民民主，通过对社区党组织的先进性建设，提高了社区党组织的领导能力，在社区中密切了党与群众的联系，社区党组织引导社区群众参与社区治理，形成了以党带群、促进民生的工作方法，切实加强了社区党组织对社区的领导和整合作用。
　　（二）撤街强社社区治理模式的发展
　　撤街强社社区治理模式最早出现在2002年南京白下区，撤销淮海路街道办事处。撤销街道办事处引起社会关注是在2011年的安徽铜陵市，在全市范围内变市、区、街道、社区四级管理为市、区、社区三级管理。此后，各地进行撤街强社的社区改革，形成了武汉百步亭模式、铜陵模式、黄石模式和贵阳模式等〔2〕。撤街强社后政府办事效率提高，基层社区服务功能提升，使政府职能发生改变。
　　（三）社会组织成长为社区治理中的一支重要力量
　　近年来，在政府的指导下，以基层党组织为领导，经济、文化、服务各个方面的社会组织不断的涌现和发展，社会组织成长为社区治理中的一支重要力量。在我国城市社区治理中，社会组织的作用主要表现在以下三个方面：一是承接政府职能转移，协助政府加强社区管理和公共服务，比如社区社会组织承担了原来很多由政府和居民委员会的任务〔3〕；二是参与公共治理，促进社会主义民主，通过发挥桥梁作用，有利于社会成员了解政府政策，促进社区关系和谐和社会稳定的维护；三是促进社会服务的专业化与多样化，为社会提供更加灵活多样的社会服务，使我国的社会服务呈现多元发展局面。
　　（四）社区文化建设得到发展
　　我国城市在社区治理过程中，重视社区文化的发展，积极建设具有当地特色的城市社区文化，努力提高社区治理的软实力，为社区治理提供强大的精神力量。目前，我国城市在社区环境文化建设和社区群众文化建设中都取得了较大的进步。首先，在社区环境文化建设中，加大了对社区文化基础设施建设，为社区群众提供文化设施和场地，如文娱活动中心、文化广场、文化长廊等；其次，在社区群众文化建设中，积极开展以社会主义核心价值观为核心的文化教育活动，带动社区群众参与，提高了群众的积极性，丰富了社区群众精神生活，使社区群众共建共享社区文化。
　　二、当代中国城市社区治理存在的问题
　　应该看到，在当前中国社区治理过程中还存在着多元社区治理主体关系不明、制度不规范、居民参与度低等一些不容忽视的问题。
　　（一）多元社区治理主体关系不明严重影响了社区治理
　　目前，社区党组织、居民委员会、业主委员会、物业以及社区社会组织构成了我国城市社区治理的主体。由于各个治理主体对社区进行管理与服务的角度不同，在社区治理的方式和原则上也不相同，难免存在着这样或那样的矛盾和冲突，从而导致了社区治理的效率低下，甚至是社区失灵。社区失灵主要表现在社区管理和服务的缺失、滥用和越位等方面。造成社区失灵的原因有两个：首先是社区治理主体的职能范围不明，未形成科学合理的管理体系，居民委员会在社区治理中居于主要地位，工作任务繁重，很难承受社区管理和服务的功能；其次是社区治理的主体职能缺乏法律依据，造成治理主体的权威性低，增加了社区治理的难度〔4〕。
　　（二）社区治理的规章制度不规范
　　有法可依是我国实现城市社区有效治理的前提，必须有规范的制度和有效的运行机制作保障。目前我国城市社区治理制度和体制存在缺陷：一是街道办撤消后，社区自治组织职能范围缺乏法律上的依据；二是社区内的企事业单位与社区的关系缺乏法律上的依据，社区事务上各自为政，往往造成相互推诿扯皮；三是各种社会组织大量出现，但有效的社会组织管理规范尚未形成；四是在社区治理过程中，缺乏有效的监督管理机制，存在相关管理部门权力过于集中，难以进行监督和制约，容易滋生腐败，影响社区民主生活。所以必须健全社区治理的法律法规，保障社区治理依法进行。
　　（三）社区治理中居民参与度低
　　由于受原街道办管理所形成的惯性思维和社区居委会缺乏独立性的双重影响，我国城市社区居民参与意识并不强烈。大部分居民认为社区居委会仍然是政府在社区的行政机构，而不是实现民主权利的社区自治组织；同时社区居民在思想上也缺乏自我管理的概念，对社区居委会的活动具有较少的参与意识和热情，导致了社区群众参与率的低下。主要表现在以下方面：参与对象以老人、妇女和儿童为主；参与内容集中在文化、娱乐以及与居民生活密切相关的活动；政治性活动如选举居委会代表、各级人大代表等很少有人参与；参与形式主要是被动参与，居民自发组织的活动较少。
　　（四）在社区治理中，社会组织的作用尚未得到有效发挥
　　在我国城市社区治理中，社会组织发挥着前所未有的作用。社会组织首先为社区提供公共服务，其次协调社区利益关系、化解社区矛盾，在一定程度上缓解就业压力。但是，目前我国城市社区社会组织还存一些问题：一是虽然社区的社会组织总体上数量多，但是具有规模的少，在社区的影响力不足；二是大部分社会组织是在政府部门直接或间接的支持下成立的，在很大程度上对政府具有依赖性，基本是作为政府附属机构发挥作用；三是我国城市内社区习惯了街道治理的传统，对社会组织的认识存在不足；四是社区居民对处于发展阶段的社会组织认识程度和参与度低。所以，社区治理中发挥社会组织的作用仍是社区治理的重要内容。
　　三、完善我国城市社区治理的对策
　　党的十八大提出：在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。〔5〕按照党的十八大关于社区治理的基本要求，要从一下几个方面进一步完善我国城市的社区治理。
　　（一）加强社区党建工作，开创城市社区治理的新局面
　　我国城市社区治理是社区党组织、居民委员会、业主委员会、物业以及社会组织之间相互作用的复杂过程。社区治理的前提是充分发挥社区党组织的思想引领和政治核心作用，这就必须加强社区党组织的自身建设，首先社区基层党委与社区内企事业单位党委整合社区党组织资源，加强党的先进性建设，在此基础上在社区社会组织中建立党支部，加强党对社区社会组织的领导，建立以党带群工作模式，同时以社区党内民主带动人民民主，提高社区居民参与社区治理的意识，鼓励社区居民参与社区治理工作，增强社区治理的凝聚力，有效开展社区各项工作。
　　（二）科学定位社区治理主体的角色职能
　　我国城市社区是一个多元治理主体结构，科学定位社区治理主体的角色职能尤为重要。社区党组织、居民委员会、物业和社区社会组织各个治理主体分工明确，各司其职，才能保证社区治理工作的顺利开展。在社区治理中，社区党组织是党在社区工作的基础，是各项工作和社区各种组织的领导核心；居民委员会是政府指导下组织社区成员进行自我管理、搞好社区工作的居民自治性组织；物业部门主要是对社区的基础设施进行维护与管理；社会组织承接政府的部分服务职能，为社区提供专业的公共服务。目前，我国城市社区正在努力建设以社区党组织为核心，居民委员会、物业和社会组织相互配合、互相补充的社区治理新格局。
　　（三）大力发展社区社会组织，促进社区治理的多元化
　　社区社会组织作为我国城市社区治理结构中的重要主体，它的蓬勃发展有利于发扬基层民主，促进社区自治，实现社区共治。社区社会组织的发展，要成为城市社区治理中的助推器，就必须置身于社区治理架构下，与社区多元格局中的其他主体紧密联系、协同发展，共同构建社区共治平台，推动社区治理。社区社会组织要与其他社区组织之间保持良好的关系，充分发扬合作互助的精神，发挥自身的组织能力，进行资源的有效整合，实现资源合理利用，促进社区发展。政府要转变观念，正确认识政府与社区社会组织是在共同治理过程中的一种平等的合作互补关系。现代城市社区社会组织的角色定位为：公共服务的提供者；社区关系和谐的重要载体；政府与社区居民沟通的桥梁。
　　（四）完善社区治理的法律法规，推进社区治理的法制化
　　党的十八届四中全会提出了国家法治工作的整体格局和发展态势，并特别提出了推进基层治理法治化的新目标。要健全国家社区法制体系，改变我国当前社区法制建设分散化、政策化的特点。在社区法律体系中，除了有限的几部专门法之外，关于社区建设与治理的法律规定大部分都分散在相关法里〔6〕。从长远来看，不利于社区的长治久安与建设法治中国的根本要求。要改变当前社区法制体系滞后于社区发展的现状，以法制建设推动社区治理，就要牢固树立依法治理的理念，根据实际情况及时制定并出台相关的法律法规，来完善社区基层法律体系。其次，完善基层法律服务体系，组建社区法律志愿者队伍，吸纳具有服务精神、热心公益事业和具备一定法律业务能力的社区居民参加，为满足社区群众的法律需求作出贡献。
　　总之，我国城市社区治理是通过政府、社区自治组织以及社区居民的共同努力实现的。我们应该高度重视社区治理的主体，明确职能，理顺关系，以基层党组织建设为前提，以民生为导向，完善社区治理的法律法规，培育和发展社会组织，发展社区特色文化，从而实现社区的治理与发展。