利益集团理论与中国民主政治的发展

　　改革开放过程中出现的社会利益分化，引起了人们对利益集团问题的关注。在中国当下的语境中，利益集团一词是作为贬义出现的。从学理的角度来讲，这不能不说是一个偏颇。现代社会是由各种利益集团组成的，他们有着自己的利益考虑，在一定的制度安排下，通过相关诉求渠道向政府决策施加影响，以实现自己的利益，而政府的主要责任就是平衡各集团之间的利益关系。
　　经济学中的制度学派认为，制度是调节人与人之间关系的一种社会契约。制度变迁就是各社会利益集团之间的重新签约，是利益集团博弈的结果。所谓重新签约，也就是利益集团对利益的重新分配的过程。中国社会由计划经济向商品经济转变，进而转为社会主义市场经济，其制度变迁之大，必然改变中国的社会利益结构，从而对政治结构产生深远的影响。本文在梳理利益集团理论的基础上，说明制度变迁中的利益集团现象是市场经济发展到一定阶段的产物，也是民主政治建设的必然。
　　一、利益集团的含义及其基本理论
　　当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。按美国前政治学会会长阿尔蒙德给出的定义，所谓利益集团，就是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。〔1〕
　　麦迪逊被公认为研究利益集团问题的第一个重要的美国理论家。他从人的利益观点出发，得出派别活动是美国政治发展之动力的结论〔2〕。他以美国弗吉尼亚州为例，指出人们因利益不同而形成不同的派别：同是种农作物的农民，由于品种不同而可能形成不同的利益集团。种小麦的，可能形成小麦集团；种棉花的，可能形成棉花集团。整个弗吉尼亚的人口可能因为交通、水源等问题而分成若干派别。他依此推而广之，形成了这样一种理论，即美国是建立在利益集团基础上的社会。既然美国是这样一个社会，那么，就政府而言，它的作用是什么呢？麦迪逊认为，政府的作用表现在两个方面：一是缓冲器作用。利益集团的竞争具有不可避免性，政府就应该协调各种利益集团的关系。二是控制利益集团之间的竞争所带来的弊端。他认为竞争是正常的，但也可能带来弊端；多数利益集团可能会在获得权力后而损害少数利益集团的权利。政府应该防止这种现象的发生。至于政府自身的制约则是根据美国宪法的三权分立原则来进行。在麦迪逊看来，一个理想的政府应该是根据适当制约原则组成，代表各种利益的政府。否则，就可能出现专制，或由多数人统治，少数人的利益受到损害。就利益集团本身而言，麦迪逊认为，由于利益集团的出现来自经济人的本性，来自部分人对其共同利益的维护，所以利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法将其消灭。于是，他提出了利益集团之间遏制与平衡的概念，即必需依靠一个利益集团的野心与另一些利益集团的自私倾向相互对立的办法，来使利益集团的祸害受到遏制。
　　在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡的基础上，另一些政治学者认为，多元利益集团的存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，所以并不是什么坏事。他们列举的理由中有这样关键性的两条：第一，美国社会中绝大多数人口都归属有组织的利益集团，虽然他们个人并不一定直接参与利益集团的决策，但他们可以影响利益集团的决策；第二，公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的，但它可能是各利益集团的影响大体均衡的表现，因而会相当接近于整个社会的意愿。〔3〕
　　经济学者研究利益集团的问题相对较晚。古典经济学研究的对象是消费者与生产商，而且假定条件是完全竞争，即消费者与生产商是原子式的，独立作出决策。到了60年代，经济学家奥尔森在其专著《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也涉及到了利益集团影响决策的问题，但没有将利益集团的分析与宏观上的制度变迁过程联系起来。奥尔森认为，个人理性并不一定导致集体理性，原因在于集体行动是一种公共产品。公共产品的特点是：单凭个人力量，成本太大，而收益却要在集体其他成员中分享，成本收益不合算；即使自己不采取行动而由其他人实施，自己也可以获得好处，即存在所谓的搭便车现象。因此，集体中的个人理性是实现具体利益的必要条件但不是充分条件。奥尔森指出，小规模的利益集团比大规模的利益集团更容易采取行动。这是因为，小规模的利益集团中，即使某个集体成员要承担全部的成本，集体物品带来的收益也有可能要大于该成本，因此集体物品可以实现。〔4〕
　　上世纪80年代，新制度学派在西方经济学界崛起，他们将利益集团作为研究制度演进过程中的一个基本单元。诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博奕对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博奕过程及结果相关。因此，诺斯说：如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家。新制度学派还认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的；而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或通过赎买，或通过强制。〔5〕
　　在中国，经济学家厉以宁也较早地注意到了利益集团的问题。他在《转型发展理论》中说：利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。改革开放后，中国社会出现了若干个利益集团。但迄今为止，学术界对现阶段中国利益集团的研究是很不够的。〔6〕
　　不难看出，政治学者对利益集团的研究大体持这样的观点：第一，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的，社会政治权利的源泉是派别活动；第二，政府的作用在于它的平衡机制，防止专制的产生和控制派别活动的有害方面，重点应在多重性的平衡、制约原则上；第三，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。因此，在英语世界的政治学文献中，利益集团（INTERESTGROUP）一词本身毫无贬义，它对民主政治来说是不可或缺的存在。因为只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以反映时，政府才能从中获得大量可供决策参考的信息，这时决策的科学性不容置疑；而当政府为利益集团所包围时，政府的行政权力自然就受到了来自各方的关注、影响，这实际上就构成了对政府活动的监督作用。
　　与政治学者不同，诺斯等经济学者将利益集团作为研究的基本单元时，关注的是制度变迁过程中的利益集团，而且假定各利益集团的势力是不平衡的。因此，诺斯等人所说的利益集团也称为压力集团或垄断利益集团。压力集团本身是利益集团的一种，但只有社会中的强势利益集团才有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持，其中最极端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自己的利益代理人上台。一个社会中的强势集团就是该社会中的压力集团。压力集团的出现往往是一个社会中利益集团之间力量失衡的结果与表现。因此，压力集团一词含有贬义，它具有这样的性质：其一，它是国家权力者的或是掌权者的结盟者。他们尽可能地谋求实施社会控制，排斥来自其他利益集团的角逐者。其二，它是设租者，更是寻租者，他们对利益独占是公开的（名义上的合法性），但实现利益独占的方法则是隐蔽的（实际上是非法手段谋取）。其三，为了维护其垄断利益，它的逐利行为必然会损害公众福利，增加社会成本，导致制度僵化，从而既损害了社会效率也伤害了社会公正。
　　二、利益表达与政治制度安排
　　利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集团确定了自己的要求后，就要把这种要求传达到政策中心，对公共政策的立法过程施加影响。因此，利益集团问题的核心是一定的利益主体如何表达利益的问题；而如何表达利益的问题，实际上就是一个社会的政治参与的问题。政治参与是社会公众为实现或扩展自身利益而通过各种途径和方式对政治制度施加影响的活动。在现代社会，政治参与不仅是公民的宪法权利，也是政治制度得以有效运作的重要条件。有效的政治参与能使政治制度获得公众的感情支持，促进政治的稳定。如果一个社会的政治制度无法给公众提供政治参与的渠道，随着社会利益分化的增长，社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。因此，一个合理的政治制度设计，必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。
　　事实上，任何社会结构都可能会提供一些交流和表达倾向的模式，导致其中的个别人组成利益集团。但是有些社会结构比其他社会结构更容易适合于利益表达，政治制度安排中存在着各种不同机会导致了各种各样的政治参与方式。在人类的政治制度发展史上，美国的利益集团政治是最为突出的。利益集团通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作等各种方式和途径对美国政府与政治发生着影响力，进而使政府部门在政策的制订和执行中不得不考虑到各种利益集团之间的协调与平衡，通过幕后协商、谈判、妥协来平衡各利益集团之间的差异。在这过程中，政府充当着调停人的角色。美国利益集团数量之众，影响力之大，涉及范围之广是其他任何国家所无法比拟的。美国学者罗伯特莱恩巴里在其所著的《美国政府》一书中写道：美国社会中存在着任何你可以想像得到的利益集团，当你需要表达利益时，只需加入到它的行列中便是。利益集团的活动可以改变美国大选的结果，可以影响政策的制订和执行，可以影响政府的决策方式。虽然利益集团只代表着利益相同的成员，但就整个美国社会而言，各种利益集团在进行利益竞争时基本上都遵循着一个根本的原则，即自由必须服从法律。政府在平衡社会各种利益的思想指导下来实现自己的行政政策。因此，美国的政治制度设计就是一个利益聚合与利益表达的利益集团政治。一方面，利益集团政治是对以普选制、代议制和政党政治为主要内容的传统民主政治制度的补充，它使不同阶级、阶层集团、派别等对于政治权力和政府决策的重视程度大大地提高了，促进了国家权力运作的合理性；另一方面，利益集团对团体成员的利益起到了增进的作用。利益集团是团体成员利益的综合体现，集团利益的实现同时也是团体成员利益要求的完成。
　　利益表达可以由许多不同的社会结构以不同的方式进行。在一个现代化的政治体系中，尽管利益表达也可由非专业化的机构来进行，但是存在着主要是为促进利益表达而组织起来的社团。亨廷顿指出：现代国家与传统国家的最大区别是，人民在大规模的政治组织中参与政治并受其影响的广泛程度。在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了。有些庞大的传统社会可能会达到较高水平的权威理性化和结构分化，而政治参与却仍局限于少数贵族和官僚精英的范围。因此，政治现代化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超于村镇层次之上参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度（如政党）。〔7〕现代化意味着各种新和旧、现代和传统的集团越来越意识到自己是作为一个集团而存在；意识到自己在与其他集团关系中的利益和要求。的确，现代化最显著的特征之一就是在传统社会许多自觉的认同程度和组织程度都很低下的社会势力中产生集团意识、内聚性和组织性。〔8〕
　　如何解决现代化过程中随着社会利益分化而来的集团参政问题，即集团化的或有组织的参政问题，是一个社会不可回避的政治发展问题。美国是各个利益集团通过议会斗争实现利益的表达与综合。欧洲一些国家通过政府行政部门与职能社团的功能性联系，满足社会集团的参政要求。而一些拉美国家则通过政党组织与职能社团的合二为一解决集团化参政问题。无疑，随着经济的发展和教育的普及，公民有组织的参政是社会发展的必然，任何力量都不能抗拒。因此，开放公开行政领域，提供公民及利益集团表达自己利益的合法渠道，使政治过程程序化、规则化，是一个社会政治成熟的体现。
　　三、中国社会转型过程中的利益集团及其特点
　　发轫于20多年前，在改革资源配置体制的基础上，中国产生了个体经济、民营经济、三资企业等所有制形式，为社会从原来整体性的利益结构转化为多元化的利益结构提供了前提条件；原来处于静止、孤立状态的一些社会阶层及其组织，在市场经济的推动下正逐渐地向着利益集团的方向发展，产生了若干新的利益群体和阶层。1988年，中国共产党十三届二中全会的工作报告中首次坦然地承认，中国社会存在着不同的利益集团：在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。〔9〕此后，学术界对利益集团问题作了一些不同程度的研究。但由于传统意识形态的关系（如强调社会主义国家人民的利益高度一致；强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益；强调集体主义的价值观），加之六四风波等诸多影响，改革开放中日渐突显的社会利益分化和聚合问题反倒成为日后的一个犹抱琵琶半遮脸的话题。
　　其实，正如市场经济国家的历史发展表明，利益集团问题是市场经济发展到一定阶段的一种必然要出现的社会政治现象。两者之间之所以会产生必然的联系，这是由市场经济的本性所决定的。因为市场是社会利益的驱动器。只要有市场存在与发展，就必然要有竞争，而竞争则必然要激发人们的利益追求。在人们的利益追求中，当个人的利益表达遇到困难的时候，人们便求助于集团，希望借助于集团的力量来使利益得以表达。而在利益表达的过程中，仅仅在经济领域中活动是不够的，它还不足以使利益得到完满的实现，于是便促使人们进入政治领域，希望通过对政策的影响来更好地实现利益，这样，利益集团现象便产生了。尤其是在当代，由于社会分工的程度较高，存在着各种各样的社会利益。从某种意义上讲，这些利益有时是相互对立的，即一种利益的实现会妨碍另一种利益的实现或损害其他利益。据估计，在日本，这种对立比例大约在20左右〔10〕。较为突出的对立问题有：农业团体与工业团体围绕农产品价格的对立，大企业集团与中小企业集团围绕国内市场的对立，公众性利益集团与企业集团围绕环境问题的对立，劳工组织与经营者组织围绕工资及劳动保护的对立。
　　1979年以后，中国社会发生全方位的变化，由此进入了一个社会转型阶段，并形成了转型期自己的一套经济与政治的运作机制。在这一社会背景下，中国的利益集团现象也带有自己的特点：首先，到目前为止，中国还没有发育成真正意义上的利益集团。一些具有利益群体性质的社团还不是完全意义上的利益集团，但它们在某种程度上已经具有了利益集团的特征（如工会维护下岗工人的利益和维护三资企业工人的合法权益，个体劳动者协会维护个体户权益），因此可以称之为准利益集团。因为按照中国社团法的规定，所有的社团必须要挂靠一个行政主管部门，而行政主管部门的某些干部实际上就担任社团的领导人。这样就使中国目前所有的社团具有民间和官方的双重性，所以说它是准利益集团。其次，官民双重性虽然使这些社团表达自身利益的行为受到一定的限制，使各个社团只能在行政主管部门的控制下活动。但另一方面，这种状况又有助于这些社团的成长，使它们在力量十分弱小的情况下能有行政主管部门作为自己的依托（如团中央依托下的中国青少年基金会）。再次，中国目前的社会团体大体上可以分为五种不同的类型：即行业性社团、专业性社团、学术性社团、公益性社团和联谊性社团。就其对社会的经济和政治的影响来说，最重要的是行业性的社团（如全国工商联）。这种类型的社团已初步具备了利益集团的特征，在维护自身利益方面已经逐渐发挥着越来越大的作用。特别是在市场经济比较发达的地区，行业协会的领导人在社会和政治地位方面也大有提高，他们在政协或人大中往往担任一定的职务，使他们不仅在维护行业利益方面能起更大的作用，而且上升到了参政的层次，对地方政府的决策有可能施加一定的影响。
　　现代社会中的利益组织一般具备三个基本功能：一是协调利益主体与国家的关系，二是协调利益主体与市场的关系，三是充当利益表达的工具。总的来说，中国现阶段的利益团体的作用主要表现在成员的自助、互益和自我管理方面，以及同各种侵权行为进行交涉，维护自身的利益。尽管中国的利益集团还刚刚萌芽，但它已预示着社会结构和政治结构的一种具有深远意义的变化。因为利益集团的产生意味着社会结构的多元化，而社会结构的多元化最终将有可能导致政治生活的民主化。
　　四、利益集团的合法化与政治民主化的发展
　　一般认为，随着中国转型为市民社会，政府正经历着一个从社会中逐渐撤出的过程，其结果便是产生了一系列新的社会空间，而各种社会利益团体作为新的组织实体正在进入这一空间。在这个过程中，新生的社会利益团体不可避免地需要现有体制的权威认可。在现实生活中，我们发现许多利益团体在表达和促使自己的利益实现的时候，往往并不以利益集团的模式去行动，而是用私下方式（即以个体为单位）直接影响甚至收买官吏的办法来达到实现利益的目的，致使行贿受贿之风愈演愈烈，社会风气每况愈下。造成这种情况的原因大致有两个因素：一是人们的集团意识还比较薄弱，二是社会和政治的环境还未能为利益集团表达利益提供比较通畅的途径。与此同时，作为一般的公民，他们在利益表达时往往也是以个体的行为为主。因为中国的法律对于公民的集体性的利益表达行为，如游行示威、罢工等等实际上是禁止的。因此，在通常情况下，公民也很少以利益集团的模式来行动。当他们的利益受到损害的时候，他们表达利益的方式往往是给有关的领导写信，打热线电话，到信访办公室申诉，投诉媒体等；有的进城民工干脆就采取夜晚政治，即各种刑事犯罪的形式。虽然人们仍然感到没有通畅有效的途径反映自己的利益，但还是很少采取集团的形式直接向政府表达利益。这种情况说明，利益集团的产生除了经济条件之外，还需要有一定的政治条件，即政治体制能够赋予利益集团现象以合法性，并为它提供多种通畅而有效的利益表达的途径。这是一种多元民主的政治体制。这是利益集团现象能够产生并能正常运作的最重要的条件。目前中国的政治体制却恰恰相反，是一个一元性的政治体制，它是不能容纳利益集团现象的。不允许各种利益主体以利益集团的方式对政府行政施加影响，这就造成了一种两难境地：凡是合法的利益表达方式都是无效的（如农民用撂荒的方式抗拒粮食价格过低，但撂荒的问题需经过漫长的时间才能引起中央政府的注意），凡是有效的利益表达方式都是不合法的（如集体闹事和贿赂官吏）。这种两难状况说明，在中国经济的必然性和政治的结构发生了矛盾，这种矛盾一方面扭曲了利益集团现象，另一方面又加剧了政治的腐败。由此就产生了所谓的寻租现象。从某种特定的角度来说，政府的任何一种管制政策实际上都是一种设租和寻租的行为，在没有相应制度保证的条件下，租金就成为政府官员的非法收入，而各种利益集团以私下方式表达利益就为寻租行为的实现创造了条件，导致腐败的盛行。那么，利益集团行为的公开化、合法化是否就不会产生腐败？话当然不能这么说。利益集团在向政府施加影响的时候，也不排除产生行贿受贿的腐败现象，但是在一种适宜的制度安排下，利益集团的行为更主要地是采取诸如参选、游说、公开运动、和平示威等方式来影响政府的政策制定和执行，这是一种民主的方式，是在民主政治中自下而上地影响政府的行为方式，它不但不会引起腐败，相反还会抑制腐败现象。从公共行政学的角度看，来自社会上各方面的利益集团的互相影响，不仅始终是政策的决定因素，而且还是最公平合理的决定因素。
　　现代社会的一个基本特征是，社会管理具有多元参与性；在社会决策过程中，社会各阶层都要有自己的利益诉求渠道。政治学研究表明，当代的政治参与越来越多地是以利益集团的形式出现。因为众多的个体利益要求不可能都直接输入到政府决策系统，而且政府决策系统也不可能同时受理那么多的利益要求，因此，公民的利益要求更多的是通过一定的中间媒介加以聚合，然后再输入到政府决策系统。作为公民参与政治的组织形式，利益集团正是充当了这一中间媒介的角色。
　　由于国家全能主义观念根深蒂固，市民社会发展滞后，在相当一段时间内，中国的社会团体处于一个微妙、敏感的位置上。这种状况是与长期以来形成的一种误解有直接的关系，即认为有组织的力量是可怕的。其实，有时候无组织的力量要比有组织的力量更为可怕。中国是一个强国家、弱社会型的国家，政府始终对社会保持着巨大的控制和干预的能力。问题是，随着社会转型进程的加快，一方面，多元的利益主体逐步成长并日益表现出政治参与的热情，但原有社会的自组织能力相当僝弱；另一方面，国家对社会的全能式控制日渐减弱，在国家与民众之间形成了系统的输入输出的真空地带。公众缺乏畅达的利益表达渠道，就会转向制度之外去寻找，从而酿成政治上的动乱。因此，为减轻社会转型过程中的社会动荡，我们必须要有意识地培育社会组织体系，如组织城市社区委员会、农民协会和其他行业协会等，以便有效地起到国家与民众之间社会中介和桥梁的作用，协商各层次、不同群体间的利益冲突，促进社会团结。同时，要根据宪法有关结社自由的规定，制定结社法，形成培育利益集团的法律机制，并将它与其它制度要素连接起来。利益集团的政治参与，才是有效而成熟的政治参与，最大程度地提升政府决策的民主性和科学性。
　　注释：〔2〕、《集权、分权、利益集团理论与美国公共行政的发展》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》，1995年第12期。
　　〔3〕、《民主的嘲讽》，世界知识出版社，第10页。
　　〔4〕、《制度变迁的周期》，人民出版社，第91页。
　　〔5〕、《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，第216页。
　　〔6〕、《转型发展理论》，同心出版社，1996年。
　　〔7〕、S享廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，第3637页。
　　〔8〕、同〔7〕，第38页。
　　〔9〕、《人民日报》，1988年3月16日。
　　10〕、（日）迁中丰：《利益集团》，经济日报出版社，第109页。
　　〔11〕、《社团管理工作》，中国社会出版社，1996年出版。